I OSK 1474/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Z. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 924/15 w sprawie ze skargi Spółki Z. w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 924/15 oddalił skargę Spółki Z. w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r. Spółka Z. w S. zwróciła się do Starosty Będzińskiego o wydanie zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], k.m. [...], obręb [...]. Starosta Będziński pismem z dnia 19 maja 2015 r. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie treści żądania, tj. o określenie daty, z uwagi na fakt, że pierwotna działka ozn. nr [...] była wpisana do operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień jego założenia, tj. 1968 r. W odpowiedzi Spółka wskazała, że wniosła o uwzględnienie w zaświadczeniu, że działka oznaczona obecnie nr geod. [...] zapisana jako własność Spółki, także przed kolejnymi zmianami numeracji, począwszy od nr [...] na dzień założenia ewidencji gruntów zapisana była jako własność Spółki. Ponadto zwróciła się o uwzględnienie, że zapis odnoszący się do gruntów Spółki w dacie założenia ewidencji, tj. w 1966 r. widniejący jako "[...]" stanowi omyłkę, sprostowaną przez organ ewidencyjny w czasie odnowienia ewidencji w roku 1978, a sprostowanie omyłki odnosi się do daty jej popełnienia, czyli roku 1966, bo takie stanowisko przedstawił Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji ostatecznej z kwietnia 2004 r. oraz o uwzględnienie, że w dacie założenia ewidencji gruntów obowiązywała decyzja z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Do pisma wnioskodawca dołączył m.in. kserokopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z dnia [...] września 1995 r. dotyczącą umorzenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we [...], obszaru gospodarstw przez nich posiadanych, wielkości przysługującym im udziałów, kserokopię decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczącą umorzenia z urzędu postępowania w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Starosta Będziński odmówił wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki położonej w Gminie Siewierz, obręb [...], ozn. nr [...], o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka od założenia operatu ewidencji gruntów gminy Siewierz figurowała w jednostce rejestrowej [...], jako właściciel gruntów wykazana była [...]. Ponadto organ wyjaśnił, że w operacie ewidencji gruntów i budynków nigdy nie była zarejestrowana decyzja wydana na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Spółka Z. w S. jako właściciel wpisana została w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2004 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z kopii decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz kopii decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z dnia [...] września 1995 r. wynikało, że w obu przypadkach postępowania zostały umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy wcześniejszą ostateczną decyzją będącą w obrocie prawnym. Starosta Będziński wprost wskazał na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu, który opisał okoliczności poszukiwania decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ ten wskazał na badane dokumenty archiwalne byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu, które zawierały operaty ewidencyjne gruntów i dawne księgi wieczyste, lecz nie natrafił na decyzję ustalającą wykaz nieruchomości stanowiących wspólnotę, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Ponieważ ww. dokumenty stanowiły zbyt skąpy materiał dowodowy w sprawie i nie dający podstaw do ustalenia, czy decyzja była wydana czy też nie, dlatego dopuszczono dowód z przesłuchania świadków. W efekcie na podstawie przesłanek organ ten ustalił, że właściwy organ administracji wydał decyzję w trybie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W ocenie Kierownika decyzja pomimo, że zawierała wiele wad natury prawnej i uchybień to nie powodowało to jej nieważności, dlatego wszczęte z urzędu postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe. Ponadto organ zauważył, że nie odnaleziono bezpośrednio decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot, na których oparł się Kierownik Urzędu Rejonowego w Zawierciu. Zatem wobec braku jasno określonych nieruchomości (nr działek ewidencyjnych) oraz wykazu osób uprawionych w świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie ma możliwości, aby organ I instancji wprowadził dane z niej wynikające do operatu ewidencji gruntów i budynków, nawet gdyby takowa decyzja istniała, nie znajduje się bowiem w posiadaniu Starosty. Organ ten w przeszłości zwracał się do Spółki o dostarczenie ww. decyzji, jednakże bezskutecznie. W konsekwencji skoro organ I instancji nie jest w posiadaniu ww. decyzji, nie mógł zarejestrować decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w rejestrze gruntów. Podkreślono także, że w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdzono, że decyzja o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie została wydana, na co wskazuje Spółka w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. postanowienie Spółka Z. w S. powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodatkowo zarzuciła, że przedmiotem wniosku nie jest wyłącznie wydanie zaświadczenia wyłącznie z rejestru ewidencji gruntów i budynków, ale zaświadczenie oparte o posiadane przez organ dane i dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podzielił argumentację organów obydwu instancji, że posiadany przez nie materiał dowodowy nie uzasadniał wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Powołując się m.in. na art. 11 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 1 k.p.a. nie może mieć na celu czynienia ustaleń w zakresie skutków zmian dokonanych wpisów czy skutków wydanych przez organy rozstrzygnięć administracyjnych. Sąd podzielił w tym względzie pogląd organów, że zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a informacja o wpisie właściciela, datach wpisu, powinna odzwierciedlać wyłącznie stan wynikający z wpisów do rejestru i dokumentów, które są w posiadaniu Starosty Będzińskiego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ I instancji nie jest w posiadaniu decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a w konsekwencji nie miał możliwości zarejestrować jej w rejestrze gruntów. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ I instancji nie stwierdził, że decyzja o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie została wydana, a jedynie, że nie jest w jej posiadaniu. Tym samym jeżeli w określonej dacie Spółka nie była ujawniona jako właściciel, to niezależnie od zgodności tego stanu rzeczy z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe zaświadczenie, że w tej dacie Spółka była właścicielem. Istnieje gatunkowa różnica między zaświadczeniem, że Spółka w określonej dacie była właścicielem działki i miedzy zaświadczeniem, że w tej dacie była ujawniona w ewidencji jako właściciel. Spółka domagała się w istocie zaświadczenia tego pierwszego faktu, co nie jest możliwe. Organ mógłby jedynie zaświadczyć, że w określonej dacie była jako właściciel wpisana do ewidencji, ale warunkiem jest, aby taki wpis w ewidencji istotnie figurował, co w sprawie nie ma miejsca. Odmowa zaświadczenia, że Spółka była ujawniona w ewidencji jako właściciel jest w świetle stanu ewidencji na ten dzień prawidłowa, brak też było podstaw do rozstrzygania w trybie zaświadczenia, jakie są skutki prawne wydanych kolejno w sprawie decyzji. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił również, że każda ostateczna decyzja była i jest podstawą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast każda zmiana jest rejestrowana w systemie jako zmiana w operacie ewidencyjnym nawet w przypadku sprostowania błędów i wpisów niezgodnych ze stanem faktycznym (dotyczy poprawy zapisów "[...]" na "Spółka..."). Ujawnione w ewidencji wpisy błędne lub inne niż stan faktyczny bądź prawny nieruchomości też muszą być odzwierciedlone w treści zaświadczenia poprzez przeniesienie ich z istniejących rejestrów. Informacje zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczące właścicieli mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Ponadto nie jest tak, że jedynie poprzez okazanie zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków spółka może dokumentować swój tytuł do gruntu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat ewidencyjny składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Informacje z operatu organy udostępniają zarówno w postaci wypisów, jak i kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy. W oparciu o takie dokumenty spółka może wykazać nie tylko kolejność zmian, ale także ich podstawę, a ocena skutków prawnych w sferze własnościowej może być rozstrzygnięta w określonym postępowaniu administracyjnym, zaś trafność tej oceny podlega weryfikacji instancyjnej i sądowej związanej z przedmiotem określonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Z. w S., zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 w zw. z art. 11 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez wadliwą jego wykładnię, skutkującą niewłaściwą oceną charakteru pierwszego wpisu obszaru wspólnoty gruntowej do ewidencji gruntów i budynków; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a poprzez: - pominięcie okoliczności, że zaświadczenie o treści żądanej, wydane na podstawie art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 i 2 i art. 219 k.p.a. nie jest tożsame z zaświadczeniem wydanym wyłącznie w oparciu o operat ewidencji gruntów i budynków, bowiem może ono obejmować dane wynikające z wszelkiej dokumentacji posiadanej przez organ ("innych danych znajdujących się w jego posiadaniu"); - pominięcie okoliczności, że zaświadczenie w oparciu o ww. wskazaną podstawę prawną w przedmiotowym przypadku wydaje organ (starosta), a nie geodeta powiatowy i już tylko to zastrzeżenie powoduje, że nie jest on związany wyłącznie dokumentacją prowadzoną zgodnie z kompetencjami geodety powiatowego; - pominięcie okoliczności, że wniosek strony nie wskazywał w żadnym miejscu zakresu dokumentów, na którym winno być oparte zaświadczenie, co więcej, wskazywał, że podstawą zaświadczenia winny być inne dane znajdujące się w posiadaniu organu. W efekcie Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, bez możliwości udziału zainteresowanego, wadliwie zinterpretował wniosek ubiegającego się o wydanie zaświadczenia o żądanej treści; - wadliwe, w ocenie skarżącego, założenie, że zaświadczenie "potwierdzające fakty albo stan prawny" nie może zawierać danych niespójnych lub wewnętrznie sprzecznych oraz że zamieszczenie w zaświadczeniu danych tego rodzaju (niespójnych lub wewnętrznie sprzecznych), nie opatrzonych określeniami wartościującymi, stanowi interpretację wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków; - wadliwe, w ocenie skarżącego, ustalenie przez Sąd, że decyzje administracyjne (dokumenty) wskazane przez wnioskodawcę lub przez niego załączone do wniosku w celu wykazania, że istnieją one w obrocie prawnym, są w posiadaniu organu i zostały wydane przez organ, do którego złożono wniosek, jest równoznaczne z żądaniem oparcia zaświadczenia na dokumentach dostarczonych przez wnioskodawcę. Jeżeli bowiem organ jest zobligowany do posiadania określonych dokumentów, to zaświadczenie wydane w oparciu o "inne dane znajdujące się w jego posiadaniu", niezależnie od tego, że identyczne dokumenty dostarczył wnioskodawca, nie jest zaświadczeniem wydanym w oparciu o dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę; - wadliwe, w ocenie skarżącego, przyjęcie przez Sąd, że zaświadczenie wydane w oparciu o ewidencję gruntów jest tożsame z zaświadczeniem wydanym w oparciu o operat ewidencji gruntów. Sądowi umknęło bowiem, że zakres danych zawartych w zaświadczeniu wydanym wyłącznie w oparciu o ewidencje gruntów i budynków może się różnić w sposób uprawniony od zakresu danych zawartych w zaświadczeniu wydanym w oparciu o operat ewidencji gruntów i budynków (szerszy zakres) a także w oparciu o zakres danych poszerzony o inne dane posiadane przez organ; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał naruszenie przez organy obu instancji art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztem sporządzenia skargi kasacyjnej oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1, art. 176 i 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Sformułowane zarzuty są tożsame z zarzutami skarg kasacyjnych w sprawach I OSK 1475/16 oraz I OSK 1476/16. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiony został zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez wadliwą jego wykładnię, skutkującą niewłaściwą oceną charakteru pierwszego wpisu obszaru wspólnoty gruntowej do ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do tego zarzutu to przede wszystkim należy zauważyć, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przytoczył treść powołanych przepisów stwierdzając, że niewątpliwie zgodnie z art. 11 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dane dotyczące nazwy spółki, składu zarządu oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykaz uprawnionych podlegają wpisowi w ewidencji gruntów (art. 18 ust. 2). Nie oznacza to jednak, że z tego powodu ewidencja gruntów, w odniesieniu do gruntów tworzących wspólnotę ma szczególny charakter, odmienny od nadanego ustawą z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. To stwierdzenie Sądu I instancji nie było do końca precyzyjne, albowiem z uwagi na treść obowiązującego wówczas art. 11 ustawy (który z dniem 1 stycznia 2016 r. został uchylony), czyli nieprowadzenie ksiąg wieczystych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, ustalenie czy dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową następowało na podstawie wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe nie oznaczało jednak zmiany zasad dotyczących wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Powoływany art. 18 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi w ewidencji gruntów i budynków należy odczytywać zgodnie z art. 8 ustawy, czyli najpierw musiała być wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wraz załącznikiem zawierającym wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a następnie decyzja ta powinna być podstawą wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że: zaświadczenie o treści żądanej, wydane na podstawie wskazanych przepisów k.p.a. nie jest tożsame z zaświadczeniem wydanym wyłącznie w oparciu o operat ewidencji gruntów i budynków, że zaświadczenie wydaje organ (starosta) a nie geodeta powiatowy, że wniosek skarżącego nie wskazywał zakresu dokumentów, na których powinno być oparte zaświadczenie, a także wadliwe założenie, że zaświadczenie "potwierdzające fakty albo stan prawny" nie może zawierać danych niespójnych lub wewnętrznie sprzecznych, a także wadliwe ustalenia co do decyzji doręczonych przez skarżącego. Wskazane zarzuty są niezasadne, a istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. był już przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15 czy z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, przedmiotem żądania nie może być wniosek dotyczący danych niejasnych, niespójnych oparty o dokumenty historyczne dostarczone przez wnioskodawcę. W takich okolicznościach zasadnie organ Starosta Będziński wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W takich okolicznościach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.