I SA/Sz 1305/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego powiększoną o należny podatek od towarów i usług. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art. 134 w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.G. od pisma zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., z dnia 1 września 2010 r. w sprawie negatywnego rozpoznania wniosku M.G. o dofinansowanie kosztów szkolenia pn. "Szkolenie Programistów Komputerowych" oferowanego przez P. I. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 24 sierpnia 2010 r. M. G. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. o dofinansowanie kosztów szkolenia ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 1 września 2010 r., nr [...] zastępca Dyrektora PUP w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Pozwem z dnia 7 września 2010 r. skierowanym do Sądu Okręgowego w S. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych M.G. zażądał naprawienia szkody wyrządzonej mu przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. Postanowieniem z dnia [...] r. powyższy Sąd przekazał przedmiotową sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu Szczecin – Centrum w S., który postanowieniem z dnia [...]r. z uwagi na brak zdolności sądowej pozwanego, pozew odrzucił. Następnie M.G. złożył do tego Sądu pozew przeciwko Gminie Miasto S. z żądaniem skierowania go na szkolenie. W następstwie powyższego Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...]r. orzekł o odrzuceniu pozwu, wskazując, że nie należy on do żadnej z kategorii spraw określonych w przepisie art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, natomiast sprawy tego typu mają charakter administracyjny. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. zatytułowanym "Odwołanie na odmowę skierowania na szkolenie" M.G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z prośbą o skierowanie go na szkolenie dla programistów na terenie S. ekwiwalentne do organizowanego przez firmę [...] w Ł. i wskazał na trudności w znalezieniu pracy. Nadto w treści pisma powołał się na stanowisko Sądu Rejonowego w S., że "sprawy dotyczącego tego typu mają charakter administracyjny" oraz opisał, bezprawne jego zdaniem, działania zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że niedopuszczalność, o której mowa w art. 134 k.p.a. zachodzi m.in., gdy nie ma w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Tymczasem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konsekwencjach normy prawnej dla indywidualnie oznaczonego adresata, czyli o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Jak wskazało Kolegium analiza pisma organu I instancji z dnia 1 września 2010 r. skłania do uznania, że pismo to nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu omówionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może być tu mowy o odwołaniu. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. M.G. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W treści uzasadnienia odnosząc się do charakteru pisma z dnia 1 września 2010 r. przytoczył stanowisko Sądu Rejonowego S.-Centrum w S. zawarte w postanowieniu z dnia [...] r., sygn. akt I C 839/13 stwierdzające, że pismo to spełnia kryteria pozwalające na uznanie go za decyzję administracyjną oraz, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji, a negatywne rozstrzygnięcie organu wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1200/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Sąd stwierdził, że jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której – wbrew twierdzeniom autora odwołania – nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można zakwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać. Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie stała się kwestia, czy odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON następuje w formie decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1190; dalej: rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r.). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. W myśl natomiast § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. właściwa jednostka samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że zarówno pozytywne, jak i negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma zawierającego informację o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku. W ocenie Sądu nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, skoro obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla załatwienia sprawy, nawet jeżeli dotyczy to sprawy z zakresu administracji publicznej. Rozpoznając złożoną przez skarżącego skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Szczecinie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1846/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że istota sprawy, ustalona zgodnie z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sprowadza się do określenia prawnej odmowy dofinansowania szkolenia ze środków PFRON przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji, zgodnie z którym negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma zawierającego informacje o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku. Sąd drugiej instancji wskazał, że w art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej) została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy i rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2002 r. W myśl § 2 pkt 6 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane szkolenie i przekwalifikowanie osób niepełnosprawnych. Z kolei § 8 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. stanowi, że o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia lub przekwalifikowania osób niepełnosprawnych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 38 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu. Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.). NSA zwrócił uwagę, że w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2002 r. określono też, iż dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników (§ 11 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.). W § 12 ust. 3b z dnia 25 czerwca 2002 r. zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Wysokość dofinansowania szkolenia i przekwalifikowania osób niepełnosprawnych została określona w § 13 ust. 5 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). NSA zauważył, że skarżący przed wniesieniem odwołania domagał się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym, jednakże postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy odrzucił pozew, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez autora skargi kasacyjnej, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Zwrócił uwagę, że wsparciem prezentowanego stanowiska są też poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. II GPS 1/12, opubl. ONSAiWSA 2012/4/62) dotyczące regulacji zawartej w art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. W ocenie NSA, skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania do szkolenia osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON ma formę decyzyjną, to oznacza, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji, biorąc pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie prawnej formy odmowy dofinansowania skarżącemu szkolenia ze środków PFRON przez organ administracji publicznej, ponownie oceni legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1846/14 oraz zaleceniami sformułowanymi w ich uzasadnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1190, dalej: "rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. informującego wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie koszów szkolenia pn. "Szkolenie dla Programistów Komputerowych" ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Zważyć bowiem trzeba, że w art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej) została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. W myśl § 2 pkt 6 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane szkolenie i przekwalifikowanie osób niepełnosprawnych. Z kolei § 8 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. stanowi, że o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia lub przekwalifikowania osób niepełnosprawnych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 38 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu. Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.). W rozporządzeniu określono też, iż dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników (§ 11 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.). W § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Wysokość dofinansowania szkolenia i przekwalifikowania osób niepełnosprawnych została określona w § 13 ust. 5 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.. W § 14 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zauważyć przy tym należy, że skarżący przed wniesieniem odwołania domagał się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym jednakże postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy odrzucił pozew, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądu powszechnego. W ocenie Sądu brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu, kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyznacza wykładnia zastosowana w Uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II GPS 1/12, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1846/14 . Wprawdzie uchwała ta zapadła w odniesieniu do art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni produkcyjnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.), to jest odnośnie innego zadania niż objęte wnioskiem w niniejszej sprawie, jednak zaprezentowaną w tej uchwale argumentację i wykładnię Sąd w całości podziela i w ocenie Sądu w zakresie, w jakim jest ona pomocna w wykładni art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na podstawie art. 35a ust. 4 rozporządzenia mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, m.in., że bezsporne jest to, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, iż pismo poddane ocenie organu odwoławczego nie stanowi decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpozna sprawę przy uwzględnieniu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wywodów. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł o treść art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. 2015 poz. 1805).