II OSK 1391/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji E. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Gl 2/16, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Fundacji E. we W. na bezczynność Prezydenta Miasta Bielska - Białej w przedmiocie informacji o środowisku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Gl 2/16, odrzucił skargę Fundacji E. we W. (dalej jako skarżąca) na bezczynność Prezydenta Miasta Bielska - Białej w przedmiocie informacji o środowisku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Sąd uznał, że dotyczy to także bezczynności organu. Wskazał, że z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako K.p.a.) wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który w ocenie strony skarżącej pozostaje w bezczynności. Sąd stwierdził, że niewątpliwie z treści skargi wynika, iż jej przedmiotem była bezczynność Prezydenta Miasta Bielska-Białej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej rozpatrującej wniosek o udostępnienie informacji o środowisku. Sąd przywołał art. 20 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.), że od decyzji takiej, zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 127 § 1 i § 2 K.p.a., służy stronie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Z kolei w świetle art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 P.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Skoro skarżąca nie wniosła do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, to nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Tym samym skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. odrzucić. Na powyższe postanowienie, jako kończące postępowanie w sprawie skargę kasacyjną wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania a nadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu, którego dotyczy skarga skarżącej służyły środki zaskarżenia, których wyczerpanie było wymagane przed złożeniem skargi. Zdaniem skarżącej, środki takie jej nie przysługiwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/124 dotyczący spraw skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, z którego wynikało, że przepis art. 37 K.p.a. nie ma w tych sprawach zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Co oznacza, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Dotyczy to także art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej, zasady określone w przywołanym przez nią orzecznictwie przez analogię znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących informacji o środowisku i jego ochronie udostępnianych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd z niewiadomych przyczyn nie uwzględnił dotychczasowej wykładni przepisów ani nie odniósł się do wskazanych w skardze argumentów przemawiających za wyborem drogi odwoławczej. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że przedmiotem skargi jest bezczynność polegająca na braku udostępnienia informacji przy jednoczesnym braku wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Nie jest przesądzone, że bezczynność ta polega na nie wydaniu decyzji odmownej jak sugeruje Sąd I instancji. Od prawdopodobnego wydania decyzji odmownej przez organ skarżąca nie może uzależniać sposobu zaskarżenia bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Fundację E. we W. ma usprawiedliwione podstawy. W art. 52 P.p.s.a. uregulowane zostały wymogi skutecznego złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie § 1 tego przepisu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W § 3 wskazano na wymogi dotyczące złożenia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Natomiast w § 4 art. 52 P.p.s.a. stwierdzono, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę wniesioną wbrew zasadom wynikającym z art. 52 P.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalną i w związku z powyższym odrzucić ją. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma określenie przedmiotu zaskarżenia określonego w skardze skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. (k - 3). Zgodnie z jej treścią skargę wniesiono na nieudostępnienie przez Prezydenta Bielska - Białej informacji o środowisku i jego ochronie w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przy jednoczesnym niewydaniu w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji ani postanowienia o zwrocie wniosku ze względu na brak uiszczenia naliczonej opłaty (art. 261 § 2 K.p.a.). Zatem przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu przejawiająca się nieudostępnieniu informacji o środowisku w przewidzianym do tego terminie. Skarżąca dodatkowo wskazuje, że organ ten nie wydał ani decyzji o odmowie udostępnienia informacji ani postanowienia o zwrocie wniosku z uwagi na brak uiszczenia naliczonej opłaty. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu nie mają zastosowania przepisy art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. bowiem mowa w nich o skardze na akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. oraz skardze na inne akty jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej. Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w formie czynności materialno-technicznej, której formę zewnętrzną reguluje art. 15 u.i.o.ś. (zgodna z formą określoną we wniosku chyba, że zachodzą okoliczności to uniemożliwiające). Jeśli zatem organ nie dokonał tej czynności materialno - technicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku (art. 20 ust. 1 u.i.o.ś) a sama ustawa nie określa środków zaskarżenia w sytuacji bezczynności organu, to zasadnym jest przyjęcie, że zastosowanie będą miały zasady ogólne. Z pewnością więc wnioskodawcy będzie przysługiwać skarga na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Rozstrzygnięcia wymaga, czy skarga taka będzie musiała (czy też: czy będzie mogła) być poprzedzona przewidzianym w art. 37 § 2 K.p.a. zażaleniem na bezczynność organów administracji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym ustawy o dostępie do informacji publicznej – w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej złożenie takiego zażalenia nie jest wymagane przed złożeniem skargi do sądu (np. orzeczenie przywołane w skardze kasacyjnej). W u.i.o.ś. znajduje się odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.i.o.ś), wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 u.i.o.ś.). Natomiast w art. 20 ust. 2 u.i.o.ś. ustawodawca wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zdaniem NSA, mając powyższe na uwadze nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji o środowisku i jego ochronie jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że uprzednie złożenie zażalenia na bezczynność nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi do sądu. Tym samym zasadne jest stanowisko podniesione w skardze kasacyjnej, że wymóg złożenia zażalenia z art. 37 § 2 K.p.a. w sytuacji skargi na bezczynność organu związanej z udostępnieniem informacji o środowisku i jego ochronie nie ma zastosowania. Zatem składając skargę w tym przedmiocie skarżąca nie musiała poprzedzać ją zażaleniem do organu wyższego stopnia w myśl art. 37 § 2 K.p.a. Nie miała także obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa bowiem art. 52 § 3 i 4 dotyczy skargi na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz skargi na inny akt co do którego ustawa, której przedmiot skargi dotyczy nie określa środków zaskarżenia. Skarżąc zatem bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie nie ma konieczności poprzedzania jej zażaleniem z art. 37 § 2 K.p.a. czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z P.p.s.a. W doktrynie postawiono tezę, że niezgodne z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG, którą wdraża u.i.o.ś., byłoby jednak przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do złożenia takiego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy, wnioskodawcy należy zapewnić dostęp do procedury odwoławczej zarówno na drodze administracyjnej, jak i sądowej – przy czym dotyczy to i odmowy udostępnienia informacji i zignorowania wniosku (to jest milczenia organu). Z tego wynika, że skarżący bezczynność ma prawo złożyć zażalenie z art. 37 § 2 K.p.a., które jednak nie jest warunkiem koniecznym skargi na bezczynność organu w sprawie z zakresu udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Złożenie takiego zażalenia na tej podstawie prawnej należałoby rozpatrywać jedynie w kategorii uprawnienia co nie rodziłoby żadnych skutków prawnych dla wniesionej skargi na bezczynność. Zdaniem NSA, Sąd w zaskarżonym postanowieniu niezasadnie uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu związana z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie a skoro bezczynność dotyczy decyzji administracyjnej, to skarżąca powinna poprzedzić skargę wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 § 2 K.p.a. W istocie skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji o środowisku. To czy organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku z art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. czy też nie zakończył postępowania w inny dopuszczalny sposób nie ma znaczenia dla wymogów koniecznych dla skutecznego złożenia skargi na bezczynność. Zaznaczyć należy, że zasadą jest, iż skargi na bezczynność poprzedza zażalenie złożone w trybie art. 37 K.p.a. Nie dotyczy to jednak bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie przepisów K.p.a. w sytuacjach wyjątkowych i wymienionych w tej ustawie. Skoro zaś skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA, pogląd ten można odnieść do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie uregulowanego przepisami u.i.o.ś. bowiem rozwiązania prawne i cel tej instytucji jest zbliżony do udostępniania informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.