VII SA/Wa 1132/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. M., R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M., R. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. oraz R. M. – utrzymał w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...], udzielającej J. i R. M. pozwolenia na użytkowanie budynku garażu na nieruchomości przy ul. B. [...] w Ł., działka nr ew. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał dla R. i J. M. pozwolenie na budowę obejmujące: budynek warsztatowy - serwis opon samochodowych, budynek garażu, kanalizację lokalną, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...]. Natomiast, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., Prezydent Miasta Ł. wyraził zgodę na użytkowanie przedmiotowej inwestycji - budynku warsztatowego serwisu opon samochodowych, budynku garażowego i kanalizacji lokalnej. Następnie Wojewoda Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażu. Następnie, K. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., wyrażającej zgodę na użytkowanie - w części dotyczącej budynku garażowego. Po kilkukrotnym rozpoznaniu ww. wniosku, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia 21 lutego 2001 r. w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu. Organ ten wskazał -uwzględniając w szczególności pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. [...]- że skoro stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...], -w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku garażu, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku garażu od samego początku nie wywoływała skutków prawnych, to nie było podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku garażu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. M. oraz R. M. podzielił argumentację organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2012 r. [...], wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę - przez stwierdzenie jej nieważności - w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, obliguje nadzór budowlany do podjęcia działań prawnych mających na celu eliminację prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jest decyzją "zależną" od decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. złożyli J. M. i R. M. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Skarżący w skardze wskazali, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po wznowieniu postępowania z urzędu, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku garażu została wydana z naruszeniem prawa. Tak organ orzekł z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Następnie zostało jednak wydane kolejne rozstrzygnięcie, tj. decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] w części dotyczącej budynku garażu. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do istnienia dwóch różnych decyzji rozstrzygających merytorycznie o tej samej kwestii prawnej. Ponadto J. M. podniosła, że nigdy nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., dotyczącą pozwolenia na budowę, ani też postępowania zakończonego decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. którą Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 21 lutego 2001 r. Nr [...], w części dotyczącej garażu. Skarżący zarzucili, że do tego argumentu organ odwoławczy również się nie odniósł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi organ wskazał, że zarzut skargi dotyczący wydania dwóch decyzji w różnych postępowaniach nadzwyczajnych odnośnie tej samej decyzji jest niezasadny. Podkreślił, że badanie decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym i wydanie w stosunku do niej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., nie wyłącza możliwości badania tej decyzji w postępowaniu powadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych postanowień, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy w takim postępowaniu nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję/postanowienie wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, ale kierując się ogólnymi regułami postępowania, o jakich mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. została wydana we wszczętym na wniosek K. B. postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie -czego organy w niniejszym postępowaniu zdają się nie dostrzegać- w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym przez organ z urzędu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], po przeprowadzeniu kontroli decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...], stwierdził wydanie ww. decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie, w części dotyczącej budynku garażu, z naruszeniem prawa. A zatem ta sama decyzja -Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] była poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym wznowieniowym a następnie w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu wznowieniowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przesądził o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ 5 lat (rygoryzm postępowania nadzwyczajnego - wznowieniowego) nie uchylił kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe zaś rozpoznawane było później i w pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2013 r. Co do zasady w przypadku zbiegu postępowań nadzwyczajnych pierwszeństwo powinno mieć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako rodzące dalej idące skutki prawne niż postępowanie wznowieniowe. Umożliwia to zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Skoro jednak postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej organ winien mieć na uwadze, że ta sama decyzja nie może być wzruszona na podstawie przepisów art. 156 k.p.a. i przepisów art. 156 § 1 k.p.a., gdyż takie rozstrzygnięcie stanowiłoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej garażu została wydana z naruszeniem prawa rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości i załatwia sprawę (w postępowaniu nadzwyczajnym) w rozumieniu art. 104 k.p.a. Gdyby tak było okoliczność ta stanowiłaby przeszkodę do kontynuowania dalszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyczyny wznowienia postepowania nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. II OSK 2917/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Organy obu instancji w aktualnie kontrolowanym przez Sąd postępowaniu -o stwierdzenie nieważności decyzji- w ogóle nie odniosły się do kwestii wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w postępowaniu wznowieniowym, ponadto nie odniosły się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących nie brania udziału w poszczególnych postępowaniach przez J. M. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nieważnościowym organy naruszyły szereg przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazania Sądu dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania i w oparciu o całokształt materiału dowodowego (prawidłowo i kompletnie zebranego oraz przeanalizowanego) wyda rozstrzygnięcie, które stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. znajdzie odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy.