II GSK 3807/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. "Ż." Sp. z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 79/16 w sprawie ze skargi C. "Ż." Sp. z o.o. w Ł. na wystąpienia pokontrolne Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 25 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 79/16, odrzucił skargę C. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Starosty [...] wydania wystąpień pokontrolnych dotyczących zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji oświatowej w sprawach znak: [...],[...],[...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że wystąpienia pokontrolne nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Nie są ani decyzjami ani postanowieniami. Nie są również aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż te – aby podlegać kontroli sądów administracyjnych – muszą mieć charakter władczy, a tej cechy pozbawione jest wystąpienie pokontrolne. Wystąpienia pokontrolne w rozpoznawanej sprawie zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2014 r., nr 256) oraz uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r., poz. 5880). Na postawie § 5 ust. 1 uchwały z [...] września 2015 r. możliwa jest kontrola dokumentacji w zakresie wynikającym z ustawy przez osobę wskazaną przez Starostę. Osoba kontrolująca sporządza protokół z przeprowadzonej kontroli, w których przedstawia jej wyniki (ust. 7). Protokół ten w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, podpisuje kierownik kontrolowanego podmiotu. Może on jednak odmówić podpisania protokołu, składając wyjaśnienie na piśmie o przyczynach tej odmowy w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (ust. 8). Wnioski pokontrolne mogą formułować tezę o niewykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem i powinności jej zwrócenia. Jednak nie oznacza to obowiązku zapłaty określonej kwoty pieniężnej, jedynie możliwość – na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia. To ostatnie rozstrzygniecie może być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ale dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Samo więc wystąpienie pokontrolne nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji organu w sferę działalności kontrolowanej jednostki, tym samym nie podlega egzekucji administracyjnej, a w konsekwencji nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Orzecznictwo sądowoadmininistracyjne wyraźnie zresztą wskazuje, że przedmiotem skargi sądowowadministarcyjnej nie może być byt ze sfery postępowania kontrolnego. C. "Ż." sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 25 lutego 2016 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje środek zaskarżenia i w konsekwencji odrzucenie skargi C. "Ż.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skargi na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spółka C. "Ż." wnosząc skargę kasacyjną nie kwestionowała, że wystąpienie pokontrolne samo w sobie nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności nie jest decyzją administracyjną, jak również nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej i nie służą od niego żadne zwyczajne środki odwoławcze. Wskazała natomiast, iż wystąpienie pokontrolne, skoro stwierdza ono uchybienia i wskazuje obowiązek ich usunięcia jest czynnością materialno-techniczną administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym może ono podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpienie pokontrolne zostało wydane w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu [...], na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. 5880). Sporządzony po kontroli protokół, w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, podpisuje kierownik kontrolowanego podmiotu. Może on odmówić podpisania protokołu, składając wyjaśnienie na piśmie o przyczynach tej odmowy. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wezwanie do zwrotu dotacji zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, nie rodzi obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że zalecenie zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że skarga na wystąpienie pokontrolne nie przysługuje i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.