I OSK 1608/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 13/16 o odrzuceniu skargi A.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. A.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego polegającą na braku wydania przez organ wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego bądź też postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Podał, że w myśl art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), kognicji tych sądów podlegają sprawy, poddane kontroli sądowoadministracyjnej na mocy przepisów szczególnych. W przypadku przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), takim przepisem jest art. 138 tej ustawy, który stanowi, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ustawie o Policji, w rozdziale 10, dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów, brak jest odnośników do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w zakresie, w jakim Kodeks ten reguluje przypadek niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W postępowaniu dyscyplinarnym nie istnieje pojęcie bezczynności, tym bardziej w takim aspekcie w jakim przedstawia to skarżący. Do wszelkich zdarzeń powstałych w dacie przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu dyscyplinarnym nie stosuje się przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem w toku postępowania dyscyplinarnego zaskarżać do sądu administracyjnego poszczególnych czynności tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 13/16 odrzucił skargę A.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących policjantów przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez zainteresowanego policjanta. Wprawdzie, zgodnie z art. 134i ust. 5 ustawy o Policji, postępowanie dyscyplinarne wszczyna się postanowieniem, to jednak postanowienie to nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym (ani też postanowieniem wydawanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym). Również zażalenie, o którym mowa w art. 135f ust. 1 ustawy o Policji nie jest zażaleniem składanym w żadnym z wymienionych postępowań, określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Jeżeli więc sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.L., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zapoznania się przez Sąd pierwszej instancji z aktami postępowania dyscyplinarnego, a w szczególności sprawozdaniem z czynności wyjaśniających oraz postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego a ściśle związanym podmiotowo i przedmiotowo z wniesioną skargą na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie prowadzenia tegoż postępowania dyscyplinarnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 5 in fine w zw. z art. 134i ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 335 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., poprzez nieobjęcie rozpoznaniem i rozstrzygnięciem w granicach sprawy faktycznego znaczenia podstawy faktycznej skierowania skargi na bezczynność, tj. niewydania postanowienia o oddaleniu zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jako innej formy wniosku o umorzenie (zakończenie) postępowania dyscyplinarnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści sprawozdania z czynności wyjaśniających oraz postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z akt postępowania dyscyplinarnego, oceny ich znaczenia prawnego w świetle trybu zaskarżenia oraz braku wyjaśnienia, czy zażalenie na postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego co do kierunku zaskarżenia oraz skutków w stosunku do bytu postępowania, spełniało przesłanki wniosku o zakończenie tegoż postępowania oraz czy w konsekwencji niewydania postanowienia o oddaleniu zażalenia nie spełniało przesłanek do złożenia skargi na bezczynność organu; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga A.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego jest niedopuszczalna. W ocenie autora skargi kasacyjnej w/w skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, zaś organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie wydał postanowienia o oddaleniu zażalenia obwinionego na postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1067/12; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). Kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w rozdziale 10, zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów, jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 cyt. ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nie odsyła ona natomiast w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem żadne z postanowień wydawanych w toku takiego postępowania nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących policjantów przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest wyłącznie art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej przez policjanta. W przypadku skargi na bezczynność organu, sądowej kontroli może podlegać wyłącznie bezczynność polegająca na zaniechaniu wydania przez organ w/w postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie rozpoznania zażalenia skarżącego, złożonego na podstawie art. 135f ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji, na postanowienie o wszczęciu przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Postanowienie przełożonego dyscyplinarnego w powyższym zakresie nie jest jednak postanowieniem kończącym postępowanie dyscyplinarne, a zatem w świetle art. 138 ustawy o Policji nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zatem niniejsza sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu podlegających kontroli sądu administracyjnego, to formułowanie wobec niego zarzutu bezczynności należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna bowiem tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zatem, iż skarga A.L. podlegała odrzuceniu. Wobec powyższego za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 5 in fine w zw. z art. 134i ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Wobec powyższych rozważań na temat przedmiotu skargi w niniejszej sprawie, a w konsekwencji jej niedopuszczalności, nie było potrzeby zwracania się przez Sąd pierwszej instancji o całość akt postępowania dyscyplinarnego. Niezbędne do wydania zaskarżonego postanowienia fakty znajdują swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Z kolei analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Zawarty w nim wywód prawny, w toku kontroli instancyjnej w sposób wystarczający pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).