I SA/Wa 1692/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I.K. oraz T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. K. oraz T. N. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Naczelnika Dzielnicy [...] decyzją z [...] maja 1978 r., w efekcie rozpoznania złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosków G. K. i G. F., o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], odmówił ww. przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości z jednoczesnym przejęciem znajdujących się na gruncie budynków na własność Państwa. W motywach tej decyzji organ wskazywał, że znajdujący się na gruncie budynek nie jest domem jednorodzinnym ani małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84), w związku z czym na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu wniosek należało rozpoznać negatywnie. Aktualnie obszar dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] stanowi własność komunalną i obejmuje działkę nr [...] oraz część działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Na działkach nr [...] i [...] oraz [...] posadowione są budynki mieszkalne, w których część lokali została zbyta na rzecz osób trzecich. Na wniosek M. K. i A. K. (następców prawnych G. K.) wszczęte zostało przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], w efekcie którego decyzją z [...] listopada 2013 r. organ ów stwierdziło jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyczyną stwierdzenia ww. wady prawnej było ustalenie, że jedna ze stron postępowania, do której także skierowano decyzję Naczelnika Dzielnicy [...], tj. G. F. w dacie jej podejmowania nie żyła. Zmarła ona bowiem 21 grudnia 1976 r., co potwierdza treść postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 13 października 1977 r. [...]. Ponadto zdaniem organu kontrolowane rozstrzygnięcie podjęte zostało w oderwaniu od materialnoprawnych podstaw wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu, który to przepis uzależnia możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa własności czasowej) od możliwości pogodzenia wykorzystania nieruchomości przez byłego właściciela z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Do kwestii zaś planistycznych decyzja z 1978 r. w ogóle się nie odnosiiła. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili T. N. oraz I. K. – będący właścicielami lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] (odpowiednio lokalu nr [...] i [...]), podnosząc zarzut, że wniosek dekretowy został przez byłych właścicieli złożony z uchybieniem przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu terminu. Ponadto nie zgadzali się z oceną Kolegium, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną). W takiej zaś sytuacji wadliwe ich zdaniem było stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, mimo że od jej wydania upłynęło 10 lat. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy, podtrzymując argumentację, iż kontrolowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do ugruntowanych poglądów judykatury wywodziło, że prowadzenia postępowania w stosunku do osoby nieżyjącej i skierowanie do niej decyzji oznacza wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, za rażące naruszenie prawa uznawało także oparcie nagatywanego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego na innych niż określone w art. 7 ust. 2 dekretu przesłankach. Za niezasadny jednocześnie uznało zarzut dotyczący nieterminowego złożenia wniosku dekretowego przez byłych właścicieli. Wskazywało mianowicie, że wniosek ów został złożony 29 stycznia 1948 r. (co potwierdza umieszczona na nim prezentata). Zaś objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło w dniu 31 lipca 1947 r, tj. z dniem ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...]. Podkreślało także, iż brak jest ograniczeń czasowych dla stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy ta nie przyznaje prawa lub ekspektatywy prawa (a contrario wyrok TK z 12 maja 2015 P 46/13). Na powyższą decyzję I. K. i T. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1978 r. jest obarczona wadą nieważności, mimo że od jej doręczenia upłynęło lat 10; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności ww. decyzji, mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ przyjął, że datą objęcia w posiadanie przez gminę był 31 lipca 1947 r., podczas gdy ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że mógł to być najpóźniej 27 lipca 1947 r. W motywach tej skargi podkreślali oni, że po przejęciu nieruchomości Skarb Państwa, ten korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich dokonał wyodrębnienia i sprzedaży 8 lokali budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie, dla których założone zostały odrębne księgi wieczyste, załączone do skargii. Te okoliczności świadczą ich zdaniem o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, które stanowią przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postepowania – A. K. i M. K., podnosząc na rozprawie zarzut braku legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu, a tym samym także do zaskarżenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: na wstępie, wobec podniesienia przez uczestników postępowania zarzutu braku interesu prawnego po stronie skarżących, legitymujących ich do udziału w sprawie, a przez to skutecznego wniesienia skargi wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach gruntów warszawskich utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości (i ich spadkobiercy), ale także każdy, komu aktualnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Są więc nimi także właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Pojawiające się natomiast w części orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odmienne zapatrywania na tę kwestię (jak choćby w wyroku z 7 października 2013 r. I SA/Wa 1695/12) zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako błędne (vide wyrok NSA z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14) - obydwa orzeczenia dostępne internetowej bazie orzeczeń.. W sprawie niniejszej niesporne jest, że skarżący są właścicielami wykupionych lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na gruncie dekretowym objętym rozstrzygnięciem Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r., którego legalność w trybie art. 156 § 1 k.p.a. kontrolowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji zatem, uwzględniając przywoływane wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że mają oni interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji, a tym samym - stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. - także do zaskarżenia wydanej w nim decyzji. Ich interes prawny znajduje w tym wypadku oparcie w treści art. 140 § 1 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. – o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892). Dokonując natomiast kontroli pod względem zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd ocenił, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należało za trafne. Nie jest przede wszystkim zasadny zarzut wadliwego sformułowania przez ów organ oceny prawnej, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej powoduje, że jest ona obarczona od dnia wydania wadą rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), a nie – jak utrzymują skarżący - wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). Godzi się bowiem zauważyć, że z tą ostatnią wadliwością mamy do czynienia gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, a nie podmiotu, który ex definitione nie może być stroną żadnego postępowania administracyjnego. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" należy w tym wypadku rozumieć jako określenie w drodze decyzji sytuacji prawnej oznaczonego podmiotu, który nie miał w tej sprawie przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć samą zdolność do bycia stroną postępowań administracyjnych jako takich posiada. W przypadku osób fizycznych chodzi zatem o osobę żyjącą, tyle tylko, że nie mającą w sprawie interesu prawnego. Tytułem przykładu można tu przywołać sytuację skierowania decyzji podatkowej do osoby nie będącej podatnikiem. W rozpoznawanej sprawie natomiast - jak wynika z niespornych ustaleń organu- decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] skierowana została do osoby nieżyjącej, tj. G. F. i to jej sytuację prawną miała ona kształtować. Tymczasem aby mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa natomiast - jak zasadnie wskazywało Kolegium - z chwilą jej śmierci. Wówczas wszak ustaje zdolność prawna takiej osoby przynależne jej od urodzenia (art. 8 k.c.). Brak jednego z tych elementów oznacza, że stosunek administracyjnoprawny nie może się zawiązać. W konsekwencji, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/03 Lex nr 190564). W tym stanie rzeczy takie zakwalifikowanie przez Kolegium wskazanej wyżej wady prawnej kontrolowanej decyzji dekretowej, odpowiada prawu. Zaś formułowane w tym aspekcie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Stwierdzenie jednak powyższej wady nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do wyeliminowania obarczonego nią orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Warunkiem sine qua non stwierdzenia z tej przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji jest bowiem uprzednie ustalenie, że skutki prawne jakie ona wywołała nie mają charakteru nieodwracalnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie, obok badania przesłanek z § 1 ww. artykułu, stanowi więc podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż warunkują wydanie rozstrzygnięcia o treści zdeterminowanej art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (w przypadku niestwierdzenia wywołania przez decyzje skutków o charakterze nieodwracalnym) bądź art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 in fine k.p.a.(w sytuacji gdy tego rodzaju skutki decyzja ta wywołała). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, a przynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Ustaleń w tym zakresie nie może dokonać rozpoznający sprawę Sąd, który sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego sprawy administracyjnej. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest merytoryczne jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z 8.02.2012 r. sygn. akt II GSK 1544/10, Lex nr 1121143). W tym stanie rzeczy wobec braku jakiegokolwiek stanowiska organu co do istnienia lub nie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją dekretową, której poprawność mógłby ocenić Sąd, przedwczesne także było zajmowanie stanowiska w przedmiocie argumentacji przytoczonej w tej materii przez skarżących, którzy wskazywali na zbycie wydzielonych w posadowionym na gruncie budynku lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Dopiero zajęcie w tym zakresie stanowiska przez organ, umożliwi Sądowi ocenę jego trafności. Tym samym, wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to niezbadanie i niewypowiedzenie się przez organ czy kontrolowana w nadzorze decyzja wywołała (lub nie) skutki prawne o charakterze nieodwracalnym, zaskarżona decyzja jak też obarczona tożsamą wadę utrzymana przez nią w mocy decyzja Kolegium z [...] listopada 2013 r. nie mogły się ostać. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącymi, że wniosek dekretowy G. K. i G. F. został wniesiony z uchybieniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, a organ nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął, że objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę (rozpoczynającego bieg tego terminu) nastąpiło 31 lipca 1947 r. Wprawdzie istotnie Kolegium szerzej tego aspektu nie opisało, jednakże wprost powołało się na powiązanie tej daty z dniem ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...], (vide str. 1 uzasadnienia decyzji). W dzienniku tym zaś - zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] (Dz.U. Nr 16, poz. 112) - miały być publikowane ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin nieruchomości, z którym to ogłoszeniem wiązał się skutek objęcia gruntu w posiadanie. To że ogłoszenie to winno być opublikowane w terminie miesięcznym od oględzin nieruchomości (ust. 2 § 8 rozporządzenia), a w okolicznościach faktycznych nastąpiło to kilka dni później (protokół oględzin sporządzono bowiem 27 czerwca 1947 r. – k. 3 akt administracyjnych), dla oceny zaistnienia powyższego skutku nie ma znaczenia prawnego. Termin z ust. 2 § 8 rozporządzenia miał bowiem jedynie charakter instrukcyjny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ustalenia przez kolegium wywołanych decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] skutków prawnych, oceny tych skutków przez pryzmat negatywnej przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 2 in fine k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, a także uzasadnienia go zgodnie z dyrektywami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.