I OSK 798/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1560/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1560/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy - działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz: W. P. W., E. S. W., D. M. W., B. S. G., B. Z. A., J. S., G. W. J., J. T. S., E. J., M. J. S., J. W. S., H. M. i S. M. - jako następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości w., położonej przy ul. O. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość w D. W. W. i C. [...]. rej. hip. [...]", stanowiącej obecnie działkę nr [...] w obrębie [...], położoną przy ul. O. [...] i ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...]. W związku z wniesieniem od w/w decyzji odwołania przez A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzyło postępowanie odwoławcze podkreślając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że odwołująca się nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Jako zaś jej dzierżawca, posiada w tym postępowaniu jedynie interes faktyczny. Kolegium wyjaśniło również, iż stronami postępowania, prowadzonego na podstawie art. 7 powołanego dekretu, są wyłącznie poprzedni właściciel (albo jego następca prawny) oraz osoby posiadające prawa rzeczowe do gruntu nieruchomości warszawskiej. Od wyżej przedstawionej decyzji A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. naruszenie: art. 6, 7, 8, 10, 28, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony a także art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez przyjęcie, że w zaistniałej sytuacji możliwe było ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona uzasadniona. Sąd podkreślił, iż stan faktyczny w analizowanej sprawie był bezsporny a Kolegium słusznie wywiodło, że w postępowaniu o ustanowienie prawa własności czasowej ( obecnie: użytkowania wieczystego), dokonywanego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stronami postępowania są: osoba wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność dotycząca prawnej doniosłości umowy dzierżawy na przedmiotowej nieruchomości nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż skarżąca Spółka jest stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie powołanego dekretu. Sąd w tym miejscu wyjaśnił, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają zaś żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony - w świetle art. 28 k.p.a. i tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżąca Spółka - jako dzierżawca przedmiotowej nieruchomości byłby stroną postępowania dekretowego tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jej prawa do spornego gruntu. Okoliczności faktyczne, dotyczące korzystania z nieruchomości i poniesienia nakładów na nieruchomość nie miały natomiast znaczenia dla oceny, czy w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stronie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. W skardze kasacyjnej, A. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) to jest art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż podstawę oceny zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela (jego następców prawnych) z planem zabudowania, stanowić może także projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. akt nie posiadający obowiązującej mocy prawnej, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) to jest: - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania w przedmiocie ustanowienia - w trybie w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. - prawa użytkowania wieczystego, jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje do tej nieruchomości prawo o charakterze rzeczowym, - art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności z treści pism A. Spółki z o.o., - art. 145 § 1 pkt l lit.c) P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istniejących przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracyjne. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zaskarżony wyrok oraz zapadłe w sprawie decyzje administracyjne obu instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Powołany przepis stanowi bowiem jedyną i wyłączną przesłankę przyznania prawa wieczystej dzierżawy dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym. Przesłanką tą zaś jest możność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według prawa zagospodarowania. Ponadto podkreślano, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, dokonały w analizowanej sprawie interpretacji art. 28 k.p.a. wyłącznie przez pryzmat jednej okoliczności, tj. braku tytułu prawnorzeczowego przez A. Spółkę z o.o. do działki nr [...] i przysługującego jej wyłącznie tytułu natury obligacyjnej to jest zawartej z gminą Miasto Stołeczne Warszawa umowy dzierżawy. Z taką interpretacją art. 28 k.p.a. skarżąca kasacyjnie się nie zgadzała podnosząc, że przez interes prawny w doktrynie przedmiotu rozumie się raczej korzyść, która w postępowaniu administracyjnym ma zostać danemu podmiotowi przyznana. Natomiast obowiązkiem - jest powinność określonego zachowania się, kształtowana nakazem lub zakazem. Akcentowano przy tym, iż pod pojęciem praw rozumieć należy nie tylko prawa rzeczowe, ale również te, które mają charakter obligacyjny. Wywodzono zatem, że dzierżawa nie jest wyłącznie stanem faktycznym, gdyż z tego stosunku prawnego wynikają konkretne uprawnienia i obowiązki, obwarowane sankcjami prawnymi. Bezpośrednim zaś skutkiem prawnym decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego będzie wypowiedzenie przez Miasto Stołeczne Warszawa skarżącej kasacyjnie umowy dzierżawy działki nr [...] przed upływem terminu na jaki umowa ta została zawarta, dalszymi zaś skutkami - które również pojawiają się w sferze prawnej Spółki - będzie konieczność rezygnacji z prowadzonej na działce działalności gospodarczej i zwolnienia zatrudnionych na niej pracowników. Zwracano również uwagę, że skarżąca wzniosła na przedmiotowym gruncie budynek i w związku z tym istnieją wzajemne rozliczenia pomiędzy nią a wydzierżawiającą Gminą. W konkluzji twierdzono zatem, że podstawę interesu prawnego A. Spółki z o.o. w niniejszej sprawie, stanowiły przepisy materialnego prawa cywilnego (część szczególna, regulująca umowę dzierżawy), a zwłaszcza te przepisy, które zapewniają dzierżawcy prawo spokojnego i bez zakłóceń korzystania z nieruchomości, czy też przepisy określające podstawy rozwiązania lub wypowiedzenia umowy dzierżawy. Inną podstawę materialnoprawną stanowić mogły też przepisy części ogólnej kodeksu cywilnego, określające zasady wykonania zobowiązań umownych a także przepisy prawa budowlanego. Zwracano więc uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało jakiejkolwiek argumentacji, odnoszącej się właśnie do tej konkretnej sprawy i jej szczegółowych aspektów, co świadczyło – wg skarżącej kasacyjnie – o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 7 k.p.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i J. S. wnosili o jej oddalenie wywodząc, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te jednak należało ocenić jako niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym podkreślić wypada, że tego rodzaju uchybienie może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny, tylko w tym przypadku, gdy naruszenie ma charakter istotny. Określenie to należy zaś rozumieć w ten sposób, że jeśli nie nastąpiło by naruszenie proceduralne, to treść zapadłego rozstrzygnięcia byłaby najprawdopodobniej odmienna. W tym kontekście, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 P.p.s.a., w myśl którego Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, nie był usprawiedliwiony, gdyż - choć istotnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w pewnym stopniu dość ogólnie sformułowane i Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wywodów skarżącej, zawartych w jej pismach - okoliczność ta pozostawała jednak bez wpływu na treść wyroku. Nie można również zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył przepisy postępowania, bo nie uchylił zaskarżonej decyzji ( na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.) ze względu na to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy bowiem prawidłowo wyjaśnił sprawę i to zarówno w sensie ustaleń faktycznych, jak i dokonał w niej właściwej oceny prawnej, odnoszącej się do interesu prawnego podmiotów w nim uczestniczących. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że nie zostało w analizowanym przypadku naruszone także prawo materialne. W tym miejscu trzeba bowiem wyjaśnić, że objęty skargą kasacyjną zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., kwalifikowany przez skarżącą kasacyjnie jako zarzut podnoszony w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., był w istocie zarzutem materialnoprawnym. Przepis art. 28 k.p.a., jako że odnosi się do instytucji strony postępowania administracyjnego i związanego z nią pojęcia interesu prawnego, jest przepisem o charakterze materialnym. Stroną podstępowania administracyjnego może być bowiem jedynie podmiot, na którego sferę prawną - z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego – oddziaływuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju zaś sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie. Umowa dzierżawy może bowiem, w sensie prawnym, obciążać nieruchomość, na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 693 § 1 kodeksu cywilnego dzierżawca uprawniony jest tylko do używania objętej umową dzierżawy rzeczy i pobierania z niej pożytków. Sam fakt zatem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy dzierżawy, ani nie uniemożliwia wykonywania przez dzierżawcę jego uprawnień. Okoliczność natomiast, że w następstwie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wydzierżawiający ( lub osoba, która w jego prawa wstąpi) będzie mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień i wypowiedzieć umowę dzierżawy, co w dalszej kolejności skutkować będzie koniecznością zaprzestania na wydzierżawianym gruncie prowadzenia działalności gospodarczej przez dzierżawcę, czy powstaniem kwestii rozliczeń z tytułu nakładów poczynionych na gruncie objętym dzierżawą, świadczy jedynie o interesie faktycznym dzierżawcy w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej ( użytkowania wieczystego) na gruncie nieruchomości warszawskiej. Roszczenie o zwrot nakładów ( art. 226 § 1 w zw. z art. 224 § 1 i art. 7 k.c.), czy roszczenia odszkodowawcze, choć tematycznie istotnie są powiązane z przedmiotową nieruchomością, jednak również nie dotyczą bezpośrednio, ani jej stanu prawnego, ani też nie wpływają na prawa dzierżawcy do tej nieruchomości. Takiego wpływu nie zapewniają mu również uprawnienia wynikające z przepisów prawa budowlanego, które przecież nie reguluje praw do gruntu. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwaloną linię orzeczniczą, przyjętą w sądownictwie administracyjnym, że jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym pozwala na uznanie go za stronę postępowania, prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. ( vide wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 8 luty 2006 r. I OSK 427/05, 8 luty 2007 r. I OSK 110/06, 29 kwietnia 2010 r. I OSK 858/09, 8 lipca 2010 r. I OSK 1192/09, 13 października 2010 r. I OSK 1717/09). Z tego też powodu, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie posiadała żadnego prawa rzeczowego do spornego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. O. [...] bo przysługiwało jej – jako dzierżawcy - jedynie prawo o charakterze obligacyjnym, nie posiadała ona interesu prawnego w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. Za całkowicie niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7 ust. 2 w/w dekretu, gdyż zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium orzekała nie w kwestii ustanowienia prawa użytkowania wieczystego lub odmowy ustanowienia tego prawa a o umorzeniu postępowania odwoławczego. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie miał w ogóle podstaw do dokonywania wykładni wspomnianego wyżej przepisu i badania, czy organ administracji publicznej przepis ten właściwie zastosował. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie był uprawnionym do wypowiadania się w kwestii wykładni w/w przepisu. Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.