I OSK 1192/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1576/08 w sprawie ze skargi Związku (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2008r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1576/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Związku [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca dawną nieruchomość hipoteczną Nr [...]. Nieruchomość ta znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), na mocy którego grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy [...], a następnie Skarbu Państwa w 1950 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie według stanu na dzień 14 kwietnia 1948 r., tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz Spółki [...] S. A. - na mocy aktu kupna z dnia 14 czerwca 1913 r. W dniu 1 czerwca 1951 r. Sąd Okręgowy w Warszawie ogłosił upadłość przedsiębiorstwa [...] S.A., a postępowanie upadłościowe trwało do dnia 2 lipca 1963 r. Miejski Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] października 1971 r. nr [...] wpisał do rejestru zabytków [...]. W dniu [...] grudnia 1983 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów wydał decyzję nr [...] ustanawiającą na 40 lat na rzecz [...] w W. prawo użytkowania wieczystego do terenu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ul. [...]. Natomiast budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie oddano Związkowi w użytkowanie. Akt notarialny pomiędzy Skarbem Państwa a [...] został zawarty w dniu [...] stycznia 1984 r. (Rep – [...]). Wojewoda W. decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa powyższego gruntu przez Gminę [...] z dniem [...] maja 1990 r. Następnie przedmiotowy grunt stał się własnością Gminy [...]. W dniu 23 stycznia 1992 r. Związek [...] w W. zawarł z [...] Spółka z o.o. (obecnie Dom Handlowy [...] S.A.) umowę dzierżawy na "budynek i teren pod i wokół budynku" położonego przy ul. [...] na okres 20 lat. Następnie aneksem do umowy nr 6 została ona przedłużona do dnia 16 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. ustanawiającą na 40 lat na rzecz Centralnego Związku [...] w W. prawo użytkowania wieczystego oraz oddającą Związkowi w użytkowanie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] uchyliło swoje orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2003 r. i stwierdziło, iż decyzję Naczelnika [...] wydano z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 399/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 22 września 2004 r., sygn. VI C 1663/03 Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia Wydział VI Cywilny stwierdził nieważność umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położnej w W. przy ul. [...], zawartej w dniu 16 stycznia 1984 r. Następnie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt V Ca 745/05 Sąd Okręgowy w Warszawie V Wydział Cywilny - Odwoławczy oddalił apelację [...], Związku [...] i interwenienta ubocznego [...] S.A. od ww. wyroku. Sąd Najwyższy w dniu 5 lipca 2007 r., sygn. akt I CSK 187/07 odrzucił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r. M. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Urzędu [...] reprezentowanych przez Kierownika [...], zezwolił na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako dz. ew. [...]. hip. [...], jednocześnie zobowiązując przyszłego użytkownika do użytkowania zabytku zgodnie z programem użytkowym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni 1.393 m2 położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz Domu Towarowego [...] S. A. z siedzibą w W. Ponadto, ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu w wysokości 1.393 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Związek [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Do odwołania dołączono wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania Związku [...]. Organ wskazał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżoną decyzję organ pierwszej instancji wydał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym Związek [...] nie uczestniczył. Dlatego też, zdaniem organu, nie przysługuje mu uprawnienie strony do występowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją Prezydenta [...], gdyż przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie nieruchomość gruntowa, bowiem znajdujący się na niej budynek stanowi odrębny przedmiot własności – w myśl art. 5 dekretu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnoszone przez odwołującego argumenty dotyczą jego ewentualnych roszczeń związanych z budynkiem, a nie z nieruchomością gruntową i z tego względu nie można uznać go za stronę postępowania. Ponadto organ zwrócił uwagę, że złożenie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu przysługuje, zgodnie z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wyłącznie Spółce Dom Towarowy [...] i tylko ona ma przymiot strony w prowadzonym - z jej wniosku - postępowaniu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Związek [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując między innymi, że w aktach sprawy znajdują się pisma organu kierowane, w toku postępowania administracyjnego, do niego jako strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1576/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Związku [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., powołując się na brzmienie art. 28 k.p.a. wskazał, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji Związek [...] nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z odwołaniem od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do działki gruntu położonej w W. przy ul. [...] na rzecz Domu Towarowego [...] S.A. z siedzibą w W. Z prowadzonego postępowania ewidentnie wynika bowiem, że Związek [...] nie dysponuje żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości – będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym – a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu odwołania od wskazanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., negujące twierdzenia skarżącego, odnośnie posiadania przez niego przymiotu strony z uwagi na przysługujące mu roszczenia cywilnoprawne wobec Miasta [...] jako właściciela nieruchomości o zwrot dokonanych nakładów na budynek i innych nakładów, o zwrot opłat za użytkowanie wieczyste, o odszkodowanie i innych. Sąd zaznaczył, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie powoduje utraty prawa własności do przedmiotowego gruntu posiadanego przez Miasto [...]. W związku z tym skarżący może dochodzić swoich ewentualnych roszczeń. Również stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez niego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego – nie jest warunkiem dochodzenia tych nakładów. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że rozliczenie nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość oraz rozpatrzenie pozostałych żądań skarżącego ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd uznał, że fakt omyłkowego poinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku dekretowego – nie czyni go automatycznie stroną tego postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Związek [...] reprezentowany przez radcę prawnego R. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono o rozpoznanie na zasadzie art. 191 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie nieuwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania obecnie zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt: I SA/Wa 807/09 w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r., znak [...]. Wniesiono także o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 1 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1-3 oraz art. 13 §1 tej ustawy w związku z art. 2 § 1 K.p.c., poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie swojej kognicji, gdyż ustalił, że prawo własności do budynku położonego w W. przy ul. [...] przysługuje Domu Towarowemu [...] S.A. mimo, że jest to sprawa cywilna, a w aktach sprawy ponadto znajduje się wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 31 maja 2004., sygn. akt: VI C 751/03, w którym sąd ten prawomocnie oddalił powództwo Domu Towarowego [...] S.A. o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] poprzez wpisanie na rzecz tego podmiotu prawa własności budynków, co w efekcie doprowadziło do niezgodnego z powołanym powyżej przepisem innej niż kontroli działalności administracji publicznej i mimo, że wspomniany sąd cywilny orzekł odnośnie tego prawa odmiennie, b) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że tylko podmioty wskazane w tym przepisie dekretu lub posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości mogą uzyskać w postępowaniu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przymiot strony, c) art. 226 § 1 k.c., art. 224 §1 k.c., art. 7 k.c., art. 415 k.c. i 461 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie skarżącemu przymiotu strony mimo posiadania przez skarżącego roszczeń cywilnoprawnych związanych bezpośrednio z gruntem oraz z adresatami tych roszczeń, to jest miastem [...] i Domem Towarowym [...] S.A., i zmianami podmiotowymi po tej stronie dłużnej wierzytelności wywołanymi wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie stanowią o interesie prawnym skarżącego, w rozumieniu pierwszego z tych przepisów postępowania administracyjnego, d) art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu domniemania prawdziwości wpisanego w księdze wieczystej prawa własności do gruntu i budynku przysługującego miastu [...]. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 125 §1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r., znak [...] mimo, że takie stwierdzenie niewątpliwie pozbawiłoby Dom Towarowy [...] S.A. prawa do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu, a tym samym zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. podlegałoby uchyleniu, a spółka ta utraciłaby przymiot strony w tym postępowaniu z jednej strony, a skarżący uzyskałby jako strona interes prawny, b) 151 wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c i art. 113 § 1 tejże ustawy poprzez: wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy następujących dowodów z dokumentu: • wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 31 maja 2004.,sygn. akt: VI C 751/03, • informacji z rejestru gruntów z dnia 2 października 2007r., nr [...], w którym właścicielem budynku jest wyłącznie miasto [...]; odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 21 sierpnia 2007 r., w którym jako jedynym właścicielem gruntu i budynku jest miasto [...], i wbrew tym dokumentom urzędowym ustalenie, że Domu Towarowemu [...] S.A. w Warszawie przysługuje prawo własności do budynku, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu wadliwego stwierdzenia u skarżącego braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, c) braku odniesienia się do następujących zarzutów skargi: • naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji wadliwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że omawiany przepis jest podstawą rozstrzygnięcia w związku z brakiem po stronie skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., • dopuszczenia skarżącego przez Prezydenta [...] do działu w postępowaniu z wniosku Domu Towarowego [...] S.A. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, poprzez doręczanie skarżącemu pism w jego toku, a następnie bez doręczenia jakiegokolwiek aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia), pominięcie skarżącego w tym postępowaniu, w tym nie doręczenie mu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], • niezabudowanej przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (zniszczenia wojenne), a więc czy budynek ten w ogóle podlega regulacji wspomnianego dekretu, a tym samym czy można zastosować w przedmiotowej sprawie art. 5 dekretu; w przypadku ustalenia, że nieruchomość nie była zabudowana w rozumieniu dekretowym w omawianym dniu, skarżący posiada interes prawny do występowania w sprawie jako strona w oparciu o przepisy cywilnego prawa materialnego, a regulacje dekretu są irrelewantne w niniejszym postępowaniu, d) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego: • wbrew znajdującym się w aktach sprawy dokumentom urzędowym wskazanym powyżej ustalił prawo własności do budynku położonego w W. przy ul. [...] Domu Towarowemu [...] S.A. w Warszawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu błędnego stwierdzenia braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu administracyjnym, • sąd ten uznał, że wielokrotne pisemne zawiadomienia skarżącego przez Prezydenta [...] o biegu sprawy z wniosku Domu Towarowego [...] S.A. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie było przejawem dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie, a tym samym, że skarżący nie został dopuszczony do tego postępowania w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie tylko wpływa na sytuację prawną skarżącego, ale wręcz rozstrzyga wobec kogo i na jakich zasadach może on podnosić między innymi roszczenia odszkodowawcze. Dotyczy to zatem w bezpośredni sposób jego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że obszerne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące całego postępowania nie mogły być rozpoznane, gdyż sprawa niniejsza dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącego niedopuszczalności odwołania. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej mogły być rozpoznane tylko w takim zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym, określony w art. 28 k.p.a., oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić jednak trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym uznać należy, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z powyższego wynika zatem, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W niniejszej natomiast sprawie z jej akt nie wynika, aby skarżący kasacyjnie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Tylko bowiem z tytułu własności lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny. W niniejszej natomiast sprawie została stwierdzona nieważność aktu notarialnego o oddaniu Związkowi [...] w użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...] w W. W związku z tym należy zwrócić uwagę na art. 134 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Brzmienie wskazanego przepisu oznacza, że nie w każdym przypadku odwołanie jest dopuszczalne. Przy czym organem uprawnionym do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. jest wyłącznie organ odwoławczy nie zaś organ pierwszej instancji, za pośrednictwem którego zażalenie zostało wniesione. Zatem to organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi w przypadku, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (na przykład, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji stanowi czynność materialno – techniczną). Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot stronę postępowania w sprawie. Jeżeli zatem ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika zatem, że skutecznie inicjować postępowanie administracyjne może jedynie strona (oprócz wszczęcia postępowania z urzędu), a zatem przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego też organ odwoławczy w takiej sytuacji może rozstrzygnąć w dwojaki sposób: nie stwierdza niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego odwołującego się, przeprowadza postępowanie odwoławcze, które w razie braku legitymacji odwołującego się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarza. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że mogą występować sytuacje, w których brak legitymacji bycia stroną postępowania jest tak oczywisty i jednoznaczny, że będą podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. W tym drugim przypadku zatem organ może wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednak nawet, gdyby uznać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a., to i tak nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż, z akt administracyjnych wynika, iż prawo strony zostało ustalone po stwierdzeniu nieważności aktu notarialnego z oddaniu w Związkowi [...] w użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...] w W., na co już wskazano powyżej. Do ustalenia istnienia interesu prawnego w niniejszej sprawie nie było zatem konieczne zgromadzeniu materiału dowodowego, analiz i ocen. W związku z tym uznać należy, że w niniejszej sprawie Związek [...] nie legitymuje się interesem prawnym, zaś roszczenie o rozliczenie nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość stanowi jedynie o interesie faktycznym skarżącego kasacyjnie. Tym samym uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej w opisanym powyżej zakresie, nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.