I OSK 132/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Gminy Miejskiej K. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej F. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/15 w sprawie ze skargi F. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16, 2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/15 i sprawę przekazuje temu Sądowi do ponownego rozpoznania, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. Starosta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz F. J. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę K. w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. W wyniku rozpoznania odwołania F. J., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił powyższe orzeczenie Starosty K. i odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zarówno ustalenie jak i wypłata odszkodowania powinny co do zasady nastąpić na rzecz osoby wywłaszczonej pozbawionej własności nieruchomości. W chwili gdy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność kilkudziesięciu podmiotów, wśród których nie figurował F. J.. Zatem nie można uznać, iż wnioskodawca posiada uprawnienie do ubiegania się o ustalenie na jego rzecz odszkodowania. Uprawnienie to bowiem przysługuje poprzednim współwłaścicielom wydzielonej pod drogę nieruchomości, w tym spółce A.. Sp. z o.o. w K., która umową z 27 sierpnia 2002 r. przeniosła w istocie jedynie ekspektatywę wierzytelności odszkodowania za nieruchomość przejętą-wywłaszczoną na inny podmiot, a którą w efekcie w części, na podstawie umowy z 11 czerwca 2003 r. nabył odwołujący, który z kolei będzie mógł domagać się jej przejścia na swoją rzecz z chwilą jej powstania, tj. na skutek pozytywnego wyniku rokowań pomiędzy spółką A.. Sp. z o.o. w K. a Gminą K., bądź w razie niepowodzenia tychże rokowań, na skutek ustalenia odszkodowania na rzecz omawianej spółki przez właściwy organ, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt.: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł F. J.. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację Wojewody. Wskazał, że umowa przelewu przyszłej wierzytelności w postaci umowy z art. 510 § 1 k.c., wywiera skutek dopiero z chwilą powstania wierzytelności. Zdaniem WSA, skarżący wskutek zawarcia przedmiotowej umowy cesji nie wszedł jednocześnie w prawa i obowiązki administracyjnoprawne podmiotu wywłaszczonego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł F. J. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z ort. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 509 k.c, polegające na błędnej wykładni pierwszego ze wskazanych przepisów prawnych przez pryzmat dwóch kolejnych oraz w konsekwencji przyjęcie, że skarżący, w wyniku zawarcia umowy cesji wierzytelności z tytułu przysługującego odszkodowania, wypłacanego na podstawie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., nie wstąpił jednocześnie w prawa, jak też obowiązki administracyjnoprawne podmiotu wywłaszczonego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej F. J., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 3 lutego 2015 r. NSA stwierdził, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 u.g.n. może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Za błędne uznał założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości. Wskazał, że u.g.n. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie. Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. Gmina Miejska K. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16. Jako podstawę wznowienia Gmina wskazała art. 271 pkt 2 P.p.s.a. podnosząc, że została całkowicie pozbawiona możliwości działania we wskazanym powyżej postępowaniu sądowym oraz w poprzedzającym je postępowaniu przed WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1504/15. W sprawie doszło do naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a., co doprowadziło do nieważności przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina Miejska K. prowadziła postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz A.. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. odszkodowania za udział w działce nr [...]. W dniu 13 września 2018 r. zawarto porozumienie z Syndykiem masy upadłości Spółki oraz wierzycielami hipotecznymi, dotyczącym określenia sposobu wypłaty odszkodowania, przysługującego Spółce. Po zawarciu ww. porozumienia przedstawiciele Gminy przeprowadzili z syndykiem masy upadłości Spółki negocjacje w wyniku których ustalono kwotę odszkodowania. W dniu 23 października 2018 r. do Gminy wpłynęło zawiadomienie [...] Urzędu Wojewódzkiego przekazujące, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16, akta sprawy nr [...] celem podjęcia dalszych działań w sprawie. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek F. J. z dnia 15 lutego 2013 r. "o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia - w drodze negocjacji lub na podstawie decyzji- wysokości odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...]". Gmina podniosła, że pismem z 6 maja 2013 r. wystąpiono do Wojewody [...] o wyłączenie Prezydenta Miasta K. od prowadzenia sprawy z wniosku ww. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowego wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz F. J. Następnie Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania F. J. decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz F. J.. Gmina Miejska K. nie została poinformowana o postępowaniu sądowym toczącym się w wyniku zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. i nie brała w nim udziału. Postępowanie to dotyczyło jej bezpośrednio, ponieważ może ona zostać zobowiązana do wypłaty odszkodowania na rzecz F. J. za wywłaszczoną działkę. Gmina powinna była mieć możliwość obrony swoich interesów prawnych i finansowych, a postępowanie sądowe nie powinno było się toczyć bez jej wiedzy. Skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w jej ocenie, cesja wierzytelności należnej Spółce została wykonana w sposób wadliwy i nie wywołała skutku prawnego w postaci nałożenia na Gminę obowiązku wypłaty odszkodowania ostatniemu wskazanemu cesjonariuszowi. W odpowiedzi na powyżej opisaną skargę o wznowienie postępowania F. J. wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem Sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2019 r. stwierdzono, że skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i opiera się na ustawowej podstawie wznowienia oraz zarządzono wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego wówczas, gdy postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą zostać zachowane wymogi określone w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 275 P.p.s.a. do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. Stosownie zaś do art. 280 P.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Jest to pierwszy etap postępowania wznowieniowego, który nie sprowadza się do badania, czy rzeczywiście przyczyny wznowienia istnieją, ale czy skarżący wskazał w skardze podstawę wznowienia i czy wskazana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. W braku jednego ze wskazanych wymagań sąd odrzuci skargę, jeżeli zaś spełnione zostały wskazane wyżej wymogi, sąd przystępując do drugiego etapu i wyznacza rozprawę. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca wniosła badaną skargę o wznowienie postępowania w terminie o którym mowa w art. 277 P.p.s.a., została ona sporządzona przez radcę prawnego, jak również podano w niej i uzasadniono podstawę prawną wznowienia przewidzianą w przepisie art. 271 pkt 2 P.p.s.a., sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Dokonując oceny wyżej przytoczonej podstawy wznowienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe". Z treści ww. przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. Jak wskazywano w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1699/09, LEX nr 952730 oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2557/11, niepubl.). O pozbawieniu możności działania można, zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, LEX nr 746461; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342; z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1017/06, LEX nr 354265). Zauważyć nadto należało, iż pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o której mowa w powyższym przepisie, stanowi również przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Może być ona również, na wniosek strony, która nie brała udziału w sprawie, podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.). Odnotować też trzeba i tę kwestię, że dla ziszczenia się ww. przesłanki nieważnościowej strona nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania, a wynikiem sprawy. O wystąpieniu owej nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 117/03, Wokanda z 2004 r. nr 9, poz. 30 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, niepubl.). Odnosząc się do tak rozumianej podstawy wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż wskazane wyżej wymogi ziściły się. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/15 "Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 P.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 P.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 P.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 P.p.s.a.)." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w prowadzonym przed Starostą K. oraz Wojewodą [...] postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem F. J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę K. w związku z ostateczną decyzją podziałową z dnia [...] listopada 1999 r., w charakterze strony występowała Gmina Miejska K. (reprezentującemu ją Prezydentowi Miasta K. zostały doręczone decyzje organów obu instancji). Nie ma wątpliwości, że gmina jako podmiot wypłacający ustalone odszkodowanie (będący jednocześnie właścicielem przejętej nieruchomości - vide: art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n.) posiada interes prawny w sprawach dotyczących odszkodowania za nieruchomość przejętą/wywłaszczoną na jej rzecz. Oznacza to, że Gmina Miejska K., wypełniała przesłanki z art. 33 § 1 P.p.s.a. i powinna być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą F. J. na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pokreślenia wymaga, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby organ tej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Jedynie w takim przypadku nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie ma to miejsca w niniejszej sprawie, gdyż Prezydent Miasta K. nie wydawał decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za udział w działce nr [...], której właścicielem jest Gmina. Został bowiem wyłączony od załatwienia wniosku F. J. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzję w tej sprawie w pierwszej instancji wydał inny organ wyznaczony przez Wojewodę [...] - Starosta K.. Gmina Miejska K. brała natomiast udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Wbrew dyspozycji art. 33 § 1 P.p.s.a. Gmina Miejska K. nie została jednak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniona jako uczestnik na prawach strony i zawiadomiona o toczącym się przed tym Sądem postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 808/15 zainicjowanej skargą wniesioną przez F. J., pomimo że Gmina brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody [...], a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Taki stan nakazuje stwierdzić, że prawo uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego do brania w nim udziału (i możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) nie zostało zrealizowane. Sytuacja, gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego w obydwu instancjach została bez swojej winy pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i przedstawienia swoich racji powoduje, że zarówno postępowanie przed NSA jak i WSA dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny winien uchylić zapadłe w sprawie wyroki już tylko z tego powodu, że przesłanka ta zaistniała. Dla powyższego stanowiska nie ma znaczenia kwestia ewentualnego braku wpływu udziału tej strony na wynik sprawy, albowiem - jak już wyżej wskazano - każde orzeczenie dotknięte wadą nieważności winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego bez względu na to, czy nieważność ta ma wpływ na rozstrzygnięcie. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę dotkniętego nią postępowania i w konsekwencji kończącego orzeczenia w sprawie oraz bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. W związku z powyższym mając na uwadze fakt, że zaistniała przesłanka z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 1927/16 i uchylił wyrok tego Sądu z dnia 20 czerwca 2018 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej F. J. wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok jako dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z uwagi na przesłankę nieważności Sąd nie badał merytorycznie podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.