II SA/Ol 61/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej D. N. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. N. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]", odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla hoteliku z salą bankietową w miejscowości "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" Starosta ‘[...]" odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz D. N. pozwolenia na budowę hoteliku z salą bankietową w miejscowości "[...]" na działkach nr "[...]" obręb ‘[...]". Zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej było usytuowanie obiektu w odległości 4,1 m od granicy lasu, czyli usytuowanie obiektu niezgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Odwołanie od decyzji odmownej wniosła D. N. zarzucając decyzji organu I instancji nie uwzględnienie, że ściana bezpośrednio zwrócona do lasu wraz z otworami okiennymi w całości spełnia klasę odporności ogniowej REI 120. Takie usytuowanie obiektu w piśmie z dnia "[...]" dopuścił Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w "[...]’. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust.1 pkt1 b, zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie budynek hoteliku usytuowany jest w odległości 4,1 m od granicy lasu. Usytuowanie budynku jest niezgodne z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi "najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Odległość ta w przedmiotowym przypadku wynosi 8 m + 4 m, czyli 12 m. Sytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy lasu możliwe byłoby wyłącznie w przypadku uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, wydanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Skargę na decyzję Wojewody wywiodła do tut. Sądu D. N. żądając stwierdzenia jej nieważności, jak też stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 1 – 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji pominął całkowicie uregulowania zawarte w art. 9 ustawy Prawo budowlane, który to przepis w razie pojawienia się warunków technicznych, różniących się od ustalonych wprost powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury wprowadza instytucję odstępstwa od warunków technicznych, nakładających na organ szereg obowiązków przed wydaniem decyzji, a w szczególności wystąpienia z wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz wydania odpowiedniego postanowienia w przedmiocie odstępstw przed wydaniem decyzji. Podniosła, że organ odwoławczy pominął zupełnie niewykonanie obligatoryjnych obowiązków przez organ I instancji i utrzymał w mocy decyzję "[...]". Wojewoda nie uwzględnił także stanowiska organu straży pożarnej, który jednoznacznie zakwalifikował proponowane przez stronę odstępstwo jako dopuszczalne. Pominął okoliczność, że zgodnie z opinią Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w ‘[...]" z dnia "[...]", tenże dopuścił możliwość usytuowania budynku w odległości 4 metrów od działki leśnej, o ile ściana zewnętrzna budynku od strony południowej będzie spełniała wymagania, jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy zastosowaniu otworów okiennych o klasie odporności równej klasie odporności dla całej ściany, tj. cała ściana będzie o klasie odporności ogniowej REI 120 wraz ze wszystkimi otworami w niej występującymi. Takie też warunki projektowany budynek ma spełniać, a w ślad za tym brak było także i z tego względu jakiejkolwiek doniosłej i merytorycznej przeszkody dla wykonania bezwzględnego obowiązku zwrócenia się do organu naczelnego w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1646). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga zasługuje na uwzględnienie. Już na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego, wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą zarówno przed organem I instancji, jak i w odwołaniu skierowanym do Wojewody. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. W ocenie organów obu instancji planowane usytuowanie obiektu jest niezgodnie z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć jednak należy, że stosownie to treści art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Ustawodawca przewidział zatem, iż w pewnych sytuacjach - "przypadkach szczególnie uzasadnionych", możliwe jest niezastosowanie się do niektórych wymagań przepisów techniczno - budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa traktowane winno być jako wyjątek. Przepis art. 9 ust. 2 wskazuje na dwuszczeblowość procedury w sprawach o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a mianowicie na konieczność wydania upoważnienia przez właściwego ministra oraz postanowienia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodzie na odstępstwo od konkretnego przepisu techniczno-budowlanego. Wydanie tego postanowienia należy do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Odstępstwo może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno - budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno -budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno - budowlanych. Przesłanka powołująca się na szczególnie uzasadnione przypadki jest typowym przykładem klauzuli generalnej opartej na stosowaniu pojęcia nieostrego, a zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Organ stosujący prawo na obowiązek ocenić cały materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Co prawda orzeczenie organu w kwestii zgody na odstępstwo wydawane jest w warunkach uznania administracyjnego, nie ulega jednakże wątpliwości, że w państwie prawa organ stosujący prawo nie ma możliwości arbitralnego wyboru norm prawnych i dowolnej oceny materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy nie uwzględniły w sposób należyty regulacji art. 9 ustawy Prawo budowlane, a przecież inicjatywa zastosowania powyższej normy należy do organu a nie do inwestora. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 1194/05, wniosek taki składa tylko organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest on uzależniony od wniosku inwestorów. Zauważyć bowiem należy, ze w sprawie inwestor uzyskał opinię Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", która organ ten dopuścił możliwość usytuowania budynku w odległości 4 metrów od działki leśnej, o ile ściana zewnętrzna budynku od strony południowej będzie spełniała wymagania, jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy zastosowaniu otworów okiennych o klasie odporności równej klasie odporności dla całej ściany, tj. cała ściana będzie o klasie odporności ogniowej REI 120 wraz ze wszystkimi otworami w niej występującymi. Dlatego też, organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego. Organ ma obowiązek rozważyć czy możliwe jest rozwiązanie zamienne czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów. Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, a szczególnie określonych w art. 77, art. 79 i art. 89 k.p.a., bowiem dotychczasowe rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie spełniają powyższych wymogów. Zajętemu stanowisku należy dać pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z wyżej wskazanych względów kontrolowane rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotknięte są wadą powodującą ich uchylenie. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ winien zbadać czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, na które może się rozciągać obszar oddziaływania obiektu. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie zaś istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. - do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.