I OSK 1578/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 1933/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn.. akt I SA/Wa 1933/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) i art. 104 K.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. K. w związku z koniecznością opieki nad matką I. K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z przedstawionego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 9 października 2013 r. nie da się ustalić, że niepełnosprawność u I. K., powstała nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że niepełnosprawność u jej matki powstała około 61 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Podniosła, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 K.p.a., decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, a przytoczony przepis, który stanowi podstawę wydania decyzji jest przepisem obowiązującym i nie został uchylony. W skardze na powyższą decyzję A. K. zarzuciła, że organ nie uwzględnił przy orzekaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym zakwestionowano zgodność z Konstytucją zastosowanych przez organ przepisów. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 9 października 2013 r. nie wynika kiedy powstała niepełnosprawność I. K.. Skarżąca w oświadczeniu złożonym w dniu 5 marca 2015 r. wskazała, że niepełnosprawność u matki powstała około 61 roku życia. Zatem w ocenie Sądu, nie została spełniona jedna z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność u matki skarżącej powstała znacznie później, niż wymaga tego powołany przepis. Tak więc organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy co uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Natomiast w kontekście podniesionego w skardze braku uwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Sąd wskazał, że wyrokiem tym Trybunał orzekł w pkt 2, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo o świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał zatem, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Ze względu na charakter zakresowy tego wyroku Trybunału i stwierdzoną niekonstytutywność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie pominięcia legislacyjnego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał – dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obowiązane były zastosować przepis art. 17 ust. 1b w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, gdyż w ich kompetencjach nie leży stanowienie prawa. Sąd administracyjny kontroluje zaś tylko legalność zaskarżonej decyzji, czyli bada, czy organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowały prawo, tak procesowe jak i materialne, obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną wniosła A. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: a. przyjęciu, że wiek określony w ww. przepisie stanowi główną przesłankę przyznania bądź odmowy świadczenia pielęgnacyjnego a w sytuacji niemożności określenia wieku powstania niepełnosprawności organ traktuje powyższy fakt jako niespełnienie wymogów ww. przepisu; b. nie różnicowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności w sytuacji gdy nie ma możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność; c. pominięciu przy wykładni naruszonego przepisu treści wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawie skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była rezultatem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). W myśl tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (patrz: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85, wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (abstrahując od hipotezy art. 17 ust. 1b pkt 2, która w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę), przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatwnej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada sie za poglądem już w orzecznictwie wyrażonym, według którego, nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Prawidłowości tego stanowiska nie podważa akcentowany przez Sąd pierwszej instancji zakresowy charakter wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z uwagi na to, że unormowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 tylko w części jest niekonstytucyjne, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielegnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstala w dziecińsywie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawinaego wyroku TK, według której, “skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia przepisu art. 17 ust. 1b oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1- 4 Konstytucji RP. Nadto, skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, wyrok TK nie stanowi źrodła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej częsci przepisu. (por. Janusz Trzciński, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; Marcin Wiącek, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/153; Grzegorz Wąsiewski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; Michał Ziółkowski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/185). W takiej sytuacji, w razie braku rekacji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach zamieszczonych powyżej (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.