I OSK 1682/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1240/15 w sprawie ze skargi J. U. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany przypisanych punktów karnych w ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. U. (sygn. akt III SA/Łd 1240/15) na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany przypisanych punktów w ewidencji kierowców. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta O. wszczął postępowania administracyjne w sprawie skierowania J. U. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, na badanie psychologiczne oraz zatrzymania prawa jazdy w oparciu o wnioski Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia 18 czerwca 2015 r. i przekroczenie przez wyżej wymienionego 24 punktów karnych w ciągu jednego roku za wykroczenia drogowe. W piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. J. U. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o cofnięcie ww. wniosków, wskazując, że w okresie ostatniego roku otrzymał 5 mandatów karnych w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego, tj.: w dniu 16 listopada 2014 r. – 3 pkt, 7 stycznia 2015 r. – 2 pkt, 20 lutego 2015 r. – 6 pkt, 7 czerwca 2015 r. – 5 pkt , 7 czerwca 2015 r. – 6 pkt. Otrzymana liczba punktów wynosi zatem 22 punktów, a nie 24 punktów. Nadto wnioskodawca podniósł, że w celu obniżenia liczby punktów w dniu 12 czerwca 2015 r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P., a będąc przypadkiem w Komendzie Powiatowej Policji dowiedział się, że w systemie Policji przypisano mu nie 22 punkty zgodnie z otrzymanymi mandatami, ale 25 punktów, gdyż do mandatu z dnia 16 listopada 2014 r. system przypisał mu 6 a nie 3 punkty, które widnieją na otrzymanym mandacie. Podkreślił, że prowadzi samodzielnie działalność gospodarczą i nawet czasowa utrata prawa jazdy spowoduje, że jego rodzina straci jedynego żywiciela. W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. wskazał, że niewłaściwa liczba punktów na mandacie była wynikiem błędu pisarskiego funkcjonariusza, zaś odbyte przez stronę szkolenie nie może zostać uwzględnione, ponieważ nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2015 r. skarżący ponownie wniósł o cofnięcie ww. wniosków, zaś w dniu 6 października 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez cofnięcie wniosków oraz sprostowanie wpisu w ewidencji kierowców w zakresie dotyczącego przypisania punktów karnych w związku z mandatem karnym z dnia 16 listopada 2014 r. i uznanie odbytego w dniu 12 czerwca 2015 r. szkolenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Komendant Wojewódzki Policji w L. w piśmie z dnia 19 października 2015 r. stwierdził aktualność stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] września 2015 r. Skargę na powyższą czynność złożył J. U., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 76 § 1 K.p.a. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), a następnie podkreślił, że mandat karny zawiera określenie wykroczenia zarzucanego sprawcy, a więc wskazuje rodzaj i kwalifikację prawną czynu (art. 97 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). W świetle z kolei art. 130 ust. 1 i 2 Prawo o ruchu drogowym prawomocny mandat karny jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Mandat karny nie posiada takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, dalszych czynności dokonuje już samodzielnie w oparciu o przepis art. 130 ust. 1 ustawy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "przypisuje się" oznacza ustanowić związek czegoś z kimś lub z czymś. Chodzi tu zatem o ustanowienie związku pomiędzy popełnionym naruszeniem przepisów ruchu drogowego a przewidzianą dla niego w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego liczbą punktów. Liczba tego, którego skarżący dopuścił się w dniu 16 listopad 2014 r., polegającego na przewożeniu dziecka w pojeździe niezgodnie z przepisami w ww. rozporządzeniu, wynosi natomiast 6. Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny i jest konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego. O ich naliczeniu nie decyduje wystawiający mandat policjant lub sąd, ale są przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń. Stwierdzone zatem mandatem karnym naruszenie przepisów ruchu drogowego jest równoznaczne z wpisem do ewidencji liczby punktów wynikających z załącznika nr 1 rozporządzenia. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 76 K.p.a., jak i § 4 ww. rozporządzenia w związku z art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. U., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., pomimo iż czynność ta została dokonana z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa i w konsekwencji to skarżący został obciążony negatywnymi skutkami błędnego działania funkcjonariusza publicznego, co podważa zaufanie obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do Państwa jest wpisanie przez funkcjonariusza na mandacie informacji o 3 punktach karnych, gdy faktycznie należało przypisać 6 i to w sytuacji, gdy od ich łącznej liczby zależało podjęcie przez skarżącego odpowiednich działań, jak udział w szkoleniu pomniejszającym ilość przypisanych w systemie punktów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Kodeks postępowania administracyjnego, a tym samym i zasada wyrażona w jego art. 8 zwana zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nakazująca tym organom takie prowadzenie postępowania, aby pogłębiało ono zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli znajduje zastosowanie w toku postępowania administracyjnego czyli postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten stosownie do jego art. 1 normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Wprawdzie do dnia 1 czerwca 2017 r. przepis ten miał odmienną treść, tym niemniej zmiana ta nie ma większego znaczenia z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, gdyż nie była ona ani sprawą załatwianą milcząco, ani nie chodziło w niej o postępowania wymienione w punktach 3-6. Istotne jest, że od chwili uchwalenia kodeksu znajduje on zastosowanie w prowadzonych przed organami "sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była decyzja administracyjna, czy precyzyjniej sprawa administracyjna załatwiana decyzją i wymagająca jej załatwienia w tej formie, lecz czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie cechą takiej czynności jest również indywidualna sprawa czyli sprawa dotycząca określonego podmiotu i jego konkretnego obowiązku lub uprawnienia tym niemniej nie jest ona "załatwiana decyzją administracyjną" co oznacza, że w przepisach prawa materialnego nie ma normy dającej organowi umocowanie do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym i załatwienia sprawy w formie decyzyjnej. Tym samym przepisy kodeksu i zawarta w nim zasada wyrażona w art. 8 K.p.a. przy dokonywaniu zaskarżonej czynności nie znajdowały zastosowania. Stąd zarzut jej naruszenia w powiązaniu z art. 146 § 1 P.p.s.a. już z tego powodu nie mógł być usprawiedliwiony. Takie też jest stanowisko orzecznictwa w tym przedmiocie (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r. o sygnaturze I OSK 2032/15 dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Przyjmując jednak nawet, że zarówno zasadąpogłębiania zaufania do obywateli, jak i innymi zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego organy administracji powinny się kierować także wtedy gdy podejmują inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w stosunku do podporządkowanych im władczo jednostek, to należy wskazać, że błąd funkcjonariusza w wypisywaniu mandatu nie mógł w żaden sposób skutkować obniżeniem przypisanych skarżącemu punktów za wykroczenie popełnione w dniu 16 listopada 2014 r. Przypisana danemu wykroczeniu ilość punktów wynika bowiem jednoznacznie z przepisów obowiązującego prawa i nie wymaga potwierdzania ich mandatem karnym. Mandat w tym zakresie, jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, ma walor jedynie informacyjny. Stosownie bowiem do § 2 ust. 3 powoływanego przez organ i Sąd pierwszej instancji rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego do ewidencji wpisuje się naruszenia wraz z odpowiadającą im liczbą punktów, zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę błąd funkcjonariusza, aczkolwiek oceniany nagannie, nie powinien być w ogóle rozpatrywany w kategoriach naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z zasady tej bowiem nie powinny korzystać osoby – sprawcy wykroczeń drogowych, którzy sami nie przestrzegają porządku prawnego i norm ustanowionych w interesie publicznym. Błąd funkcjonariusza w wypisaniu mandatu żadną miarą nie przystaje bowiem do charakteru i wagi naruszeń prawa popełnionych przez skarżącego, stąd niejako dobrodziejstwo skorzystania z tej regulacji (art. 8 K.p.a.) nie powinno chronić skarżącego przed uniknięciem wszystkich konsekwencji, jakie wiążą się z popełnionym wykroczeniem w tym i tych przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego (kontrolne sprawdzenie kwalifikacji). Podkreślenia wymaga, że przed podjęciem szkolenia mającego na celu obniżenie punktów skarżący miał łatwą możliwość skontrolowania wpisów do ewidencji i zorientowania się co do błędu funkcjonariusza. Stosownie bowiem do § 9 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom, a informacji w tym zakresie udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Z tych względów, nie znajdując również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu. Wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a. nie orzeczono o obowiązku skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o sygnaturze II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 17 dostępna również na https://cbois.nsa.gov.pl).