I OSK 2032/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 148/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. K. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 148/15, odrzucił skargę Z. K. z dnia 16 stycznia 2015 r. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Z. K. uznając, że została złożona po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego ani pełnomocnika organu co do daty dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu kwestionowanego aktu. W ocenie Sądu I instancji za najwcześniejszą rzeczoną datę dowiedzenia się o wydaniu zaskarżonego aktu, tj. nałożenia na skarżącego punktów karnych za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym, należy uznać datę doręczenia skarżącemu (nieustalona) zawiadomienia Naczelnika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Ełku z dnia 29 sierpnia 2014 r. o wszczęciu zdefiniowanych tamże postępowań. Wspomnianą datę wskazał sam skarżący w piśmie z dnia 11 września 2014 r., które z kolei należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. Za powyższym przemawia zwerbalizowana intencja tegoż pisma zawierająca żądanie "usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych bezprawnie przypisanych do mojej osoby, a których to nie otrzymałem wraz z ukaraniem mandatem karnym serii [...] nr [...] w dniu 16 sierpnia 2014 roku co potwierdza treść mandatu karnego, (...)". Trudno o bardziej klarowne zdefiniowanie żądania z tytułu zaistnienia relewantnego zdarzenia prawnego, tym bardziej sformułowanego przez skarżącego działającego bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji skarżący zachował 14-dniowy termin do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego dowodem jest prezentowana powyżej chronologia zdarzeń, tj. wystąpienie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 11 września 2014 r., a dowiedzenie się o zdarzeniu rodzącym – w ocenie skarżącego – owe naruszenie najwcześniej w dniu 29 sierpnia 2014r. Z powyższego względu nie sposób uznać za słuszne stanowisko organu, że o wydaniu kwestionowanego aktu skarżący dowiedział się z pisma KWP w Olsztynie z dnia 17 września 2014r., zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarł w piśmie z dnia 26 listopada 2014r., a zatem z naruszeniem przywołanego terminu, co w konsekwencji czyni jego skargę niedopuszczalną z uwagi na niezachowanie wymogu formalnego – rozumianego jako złożenie po terminie, czyli bezskuteczne –przedmiotowego wezwania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 5 grudnia 2012r., który Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem, nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, co byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. (II GSK 1891/12, LEX nr 1240621, vide postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., I OZ 1160/13, LEX nr 1405806). W rezultacie Z. K. nie mógł, co najmniej po raz wtóry dowiedzieć się o wydaniu kwestionowanego aktu z pisma KWP w Olsztynie z dnia 17 września 2014 r., jak uważa pełnomocnik organu, ani też z pisma KGP – doręczonego w świetle oświadczenia skarżącego – w dniu 12 listopada 2014 r., jak tego z kolei chciałby skarżący. W świetle tego, co powyżej przyjęto, istotną kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy pismo skarżącego z dnia 11 września 2014 r. stanowiło wezwanie, złożone w terminie, do usunięcia naruszenia prawa, a pismo organu z dnia 17 września 2014 r. stanowiło odpowiedź na to wezwanie, a w konsekwencji od daty jego doręczenia rozpoczął swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedź na powyższe pytania może być tylko twierdząca, tj. skarżący, z zachowaniem terminu, pismem z dnia 11 września 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a tenże pismem z dnia 17 września 2014 r. powyższemu żądaniu nie zadośćuczynił. Odpowiedź KWP w Olsztynie w piśmie z dnia 17 września 2014 r. została doręczona Z. K. w dniu 22 września 2014 r. (niekwestionowane przez skarżącego) i od tego dnia należało liczyć termin 30 dni do złożenia skargi. Tym samym skargę do Sądu należało wnieść najpóźniej w dniu 22 października 2014 r., zaś nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 16 stycznia 2015 r., a zatem należy uznać ją za złożoną po upływie terminu do jej wniesienia, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia Z. K. wniósł skargę kasacyjną z dnia 3 czerwca 2015 r. i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 52 § 3, w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na czynność Organu w przedmiocie bezprawnego dokonania wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych, których skarżący wraz z mandatem karnym z dnia 16 sierpnia 2014 r. nie otrzymał, z powołaniem się na wniesienie skargi po upływie 30-dniowgo terminu, w sytuacji, gdy Skarżący skierował do KWP w Olsztynie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., Organ na powyższe wezwanie udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r., a skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę; 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej czynności Komendanta, wyrażające się w szczególności w niestwierdzeniu naruszenia przez Komendanta oraz Komendanta Głównego Policji i Starostę Ełckiego powołanych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi; 3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uchybieniem polegającym na oparciu rozstrzygnięcia na nieprawidłowych ustaleniach, przy jednoczesnym braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i braku jego właściwej oceny; 4. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o twierdzenia faktyczne i wnioski nie wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej. Ponadto w związku z tym, że w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 52 § 3, w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawidłowo zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie pismem takim było zawiadomienie Naczelnika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Ełku, na wniosek KWP w Olsztynie, z dnia 29 sierpnia 2014 r., którym poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania m. in. w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierującego pojazdem w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.), a skonkretyzowaną w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia ewidencję prowadzi Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Nie budzi wątpliwości, że pismo właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest aktem z zakresu administracji publicznej. Jednak dla tej czynności nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa bowiem pogląd, że możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej winna wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prowadzonego przez organ postępowania. Bezsporne jest, że obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia wniosku o usunięcie punktów karnych z ewidencji. Jednakże odpowiedź na taki wniosek skarżącego w sposób prawnie wiążący wpływało na sytuację skarżącego. Wywoływało bowiem określony skutek prawny – nakładało na organ obowiązek wystąpienia z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Stanowiło więc czynność z zakresu administracji publicznej, a informacja o prawidłowości naliczenia punktów karnych, jest formą zakończenia określonej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego Powyższe stanowisko uznające pismo organu prowadzącego ewidencję w przedmiocie ustalenia liczby punktów karnych za akt inny, niż decyzje i postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mających charakter publicznoprawny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 329/10, z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2009 r., II SA/GL 989/09, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2011 r., III SAB/Gd 16/10). Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie punktów karnych z ewidencji jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającym zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże pod warunkiem wyczerpania środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Natomiast, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (co ma miejsce w niniejszej sprawie) skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poczynił prawidłowe ustalenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. został poinformowany o wszczęciu postępowania m. in. w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierującego pojazdem w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych. W związku powyższym Z. K., z zachowaniem wspomnianego 14-dniowego terminu, pismem z dnia 11 września 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez złożenie wniosku o usunięcie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych bezprawnie mu przypisanych oraz o cofnięcie wniosków KWP z Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Ełku o sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Organ z kolei dnia 17 września 2014 r. udzielił odpowiedzi na to wezwanie, która to odpowiedź została doręczona skarżącemu dnia 22 września 2014 r. i od tego dnia, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, należało liczyć termin 30 dni do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast przedmiotowa skarga została nadana przez skarżącego w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 16 stycznia 2015 r., czyli po upływie terminu do jej wniesienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę Z. K. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 134 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej czynności komendanta i niestwierdzeniu naruszenia powołanych przepisów postępowania, bowiem w omawianej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Wspomniana powyżej czynność KWP w Olsztynie w przedmiocie ustalenia liczby punktów karnych jest zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktem innym, niż decyzje i postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mających charakter publicznoprawny. Tym samym nie ma do niej zastosowania tryb przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uchybieniem polegającym na oparciu rozstrzygnięcia na nieprawidłowych ustaleniach. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić trzeba, że WSA w Olsztynie nie pominął argumentacji skarżącego, a jedynie jej nie podzielił. Nie doszło zatem do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikają przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, podstawa rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i prawidłowe wyjaśnienie. Co więcej Sąd I instancji oparł się na materiałach zgromadzonych w sprawie przez organy I i II instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o twierdzenia faktyczne i wnioski nie wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ również nie ma uzasadnionych podstaw. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny. Sformułowany w tym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 ustawy doszłoby zatem na przykład wówczas, gdyby sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie na innym materiale dowodowym, niż ten który został zawarty w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznał i ustosunkował się do całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz nie pominął żadnego ze znajdujących się tam dowodów. Ostatecznie Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie akt sprawy, które co należy podkreślić zawierają wystarczający i wyczerpujący materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.