IV SA/Wa 2951/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. – zaskarżoną skargą przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. w zaskarżonym zakresie, tj. w punkcie 2, w którym odmówiono wymienionemu skarżącemu powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego jej wydania. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S[...] [...] na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (wraz z węzłem) i połączeniem z istniejącą DK nr [...] wraz z przełożeniem odcinka drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od węzła "[...]" do DK nr [...] (dalej w skrócie: "[...]"). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w na rzecz K. P. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – T., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę powyższej drogi ekspresowej S[...] oraz odmówił powiększenia ww. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości powyżej opisanej nieruchomości należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. W motywach decyzji organ przytoczył treść art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz.U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.) - zwanej dalej: "specustawą"] i podał, że w związku z doręczeniem stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji [...] opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł pkt 1 przytoczonego wyżej artykułu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że K. P., właściciel przedmiotowej nieruchomości, otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] w dacie [...] maja 2014 r., natomiast wydał nieruchomość w dniu [...] sierpnia 2014 r. Termin na wydanie nieruchomości przez właściciela należało liczyć od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji [...], tj. od dnia [...] maja 2014 r., zatem wydanie nieruchomości nie nastąpiło w terminie przewidzianym w specustawie. Od powyższej decyzji odwołał się K. P. Zaskarżył decyzję w zakresie punktu 2, tj. zasadność odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania. W odwołaniu wskazał, że w stosunku do odwołującego się nie zaczął biec 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości z uwagi na fakt, że zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] nie zostało mu skutecznie doręczone. Wojewoda Lubelski – jako organ pierwszej instancji - w piśmie z [...] maja 2015r. przesyłającym odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju – jako organu odwoławczego - poinformował, że strona nie otrzymała zawiadomienia o wydaniu decyzji [...]. Wobec powyższego organ przyjął, że w przypadku nie wysłania stronie ww. zawiadomienia termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5 % należy liczyć od dnia uzyskania przez [...] waloru ostateczności, tj. od dnia [...] czerwca 2014 r. K. P. wydał nieruchomość w dniu [...] sierpnia 2014 r., zatem wydanie nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło w ustawowym terminie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4. ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast, w myśl art. 18 ust. 1 e specustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej); 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Przyznanie zatem odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń; 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Dalej już organ odniósł się do treści odwołania uznając, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i zauważył, że odwołujący się wskazał, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] nie zostało mu skutecznie doręczone, jego zdaniem zawiadomienie to otrzymał w dniu [...] kwietnia 2015 r., podczas osobistego stawiennictwa w organie. Zatem jak twierdzi strona o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z wydanej decyzji [...] dowiedziała się oficjalnie dopiero w tym dniu. Nieruchomość zaś została wydana inwestorowi w dniu [...] sierpnia 2014 r. Dalej według Ministra z akt sprawy wynika, że decyzja [...] została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności i termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości winien być liczony od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. W tym miejscu organ zgodził się ze stroną, że nie zostało ono skutecznie doręczone. Tym samym 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela zaczął biec od dnia uzyskania przez decyzję [...] waloru ostateczności (art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy). Przy czym nie ma znaczenia, czy właściciel lub użytkownik wieczysty poinformowani byli uprzednio o przysługującym im uprawnieniu do powiększenia kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem z samej treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania. W niniejszej sprawie decyzja [...] stała się ostateczna z dniem[...] czerwca 2014 r. Natomiast K. P. złożył oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r., zatem po upływie terminu do wydania nieruchomości, uprawniającego do powiększenia odszkodowania. Wskazane powyżej okoliczności oznaczają, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1 e specustawy. Termin określony w przepisie art. 18 ust. 1 e specustawy jest terminem prawa materialnego, ma charakter nieprzekraczalny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Oznacza to, iż strona nie może skutecznie dochodzić swojego roszczenia po upływie terminu określonego w ustawie. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. K. P. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz 77 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności na skutek wydania decyzji w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego, a tym samym naruszenie słusznego interesu obywatela przez prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz przez nie dość wnikliwą analizę materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji w zaistniałym stanie faktycznym, - art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1 oraz art. 104 ust. 2 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób wadliwy przy nierozpatrzeniu całości zgromadzonego materiału dowodowego i jednocześnie całkowicie błędnej analizie akt sprawy [...], - art. 16 § 1 K.p.a w zw. z art. 11 f ust. 3 specustawy przez błędne przyjęcie, że decyzja [...] stała się ostateczna wobec skarżącego z dniem 18 czerwca 2014 r.; 2) obrazę przepisów prawa administracyjnego mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 18 ust. 1 c specustawy przez przyjęcie, że skarżący nie wydał nieruchomości objętej decyzją na realizację inwestycji drogowej we wskazanym w ustawie terminie i tym samym utracił uprawnienie do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 %. W motywach skargi podniesiono, że zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] skarżący otrzymał w dniu [...] kwietnia 2015 r., a nie jak błędnie przyjął organ pierwszej instancji w dniu [...] maja 2014 r. przy doręczaniu decyzji [...] (a raczej przy nieudolnej próbie doręczenia). Organ zawiadomienie wysłał bowiem do osoby o nazwisku K. P. zam. T., a nie do strony tej decyzji, tj. K. P. zam. Z., do czego był zobligowany zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy. Pomijając techniczny aspekt doręczenia zawiadomienia, skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 11 c specustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepisy specustawy nie przewidują wyłomu od zasady doręczania czy też biegu terminu do wniesienia odwołania, a co za tym idzie do uznania decyzji za ostateczną. Skoro, zatem strona otrzymała zawiadomienie o wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w terminie przez siebie wskazanym, to posiadała prawo odwołania się od tej decyzji, o czym została pouczona w treści zawiadomienia. Zatem biegu terminu do wniesienia odwołania zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. rozpoczął on dnia [...] kwietnia 2015 r. a upłynął dnia [...] maja 2015 r. Wobec nie wniesienia odwołania przez K. P. we wskazanym terminie, decyzja [...] uzyskała walor decyzji ostatecznej z dniem [...] maja 2015 r., a nie jak błędnie przyjmują organy pierwszej i drugiej instancji w dniu [...] maja 2014 r. Nadto decyzja [...] została publicznie ogłoszona, niemniej po stronie organu powstało uchybienie procesowe jakim był brak faktycznego doręczenia właściwej osobie, tj. stronie przedmiotowej decyzji do czego organ był zobligowany na podstawie art. 11 f ust. 3 specustawy. Skarżący stwierdził, że przy przyjęciu, iż wydał nieruchomość dnia [...] sierpnia 2014 r. zawiadomienie otrzymał dnia [...] kwietnia 2015 oraz kierując się zasadami doświadczenia życiowego i logicznego myślenia należało uznać, że nieruchomość wydał niezwłocznie. Uczynił to wcześniej aniżeli decyzja udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skoro zatem wystąpiła przesłanka niezwłocznego wydania nieruchomości, to ostateczna wysokość odszkodowania powinna być powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenie przywołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że na skutek decyzji [...] doszło do przejęcia nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, a następnie ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym odmowy powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości). W ocenie Sądu organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie zadośćuczynił ogólnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a. Nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił wydanej decyzji w istotnym dla skarżącego aspekcie sprawy, czyli zasadności odmowy powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości (punkt 2 decyzji z [...] kwietnia 2015 r.). Skarżący zdecydował się wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie zakwestionował decyzję organu odwoławczego w drodze skargi do Sądu Administracyjnego, gdyż cały czas nie godzi się z punktem 2 decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Przez cały tok kontrolowanego postępowania skarżący podnosił bowiem, że zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] nie zostało mu skutecznie doręczone, co z kolei przełożyło się na niedochowanie terminu wydania nieruchomości, będącego warunkiem powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Organ odwoławczy, choć zgodził się ze skarżącym, że zawiadomienie dokonane w trybie art. 11 f ust. 3 specustawy nie zostało skarżącemu skutecznie doręczone, to nie poczynił w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających i nie odniósł się co do wpływu tego ustalenia na wynik sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Do przepisów tych należy więc i art. 8 (zasada ogólna), jako stanowiący integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i jest dla organów administracji wiążący na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z 4.06.1982 r., sygn. akt I S.A. 258/82, publ. ONSA 1982, nr 1, poz. 54). Stosownie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (tzw. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). Tymczasem przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone również wbrew tej zasadzie. Analiza akt sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że sprawa nie została poprowadzona w sposób rzetelny i choć zakończona zaskarżoną decyzją, jako korzystającą z przymiotu ostateczności, to w istocie nasuwającą wątpliwości co stanu faktycznego. Organ odwoławczy po pierwsze stwierdził, że zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] nie zostało skarżącemu skutecznie doręczone i poprzestał na tym stwierdzeniu. Przedmiotowego wnioskowania w ogóle nie uzasadnił, nie odniósł go do stanu faktycznego sprawy. W istocie nie wiadomo czy zakwestionowanie zawiadomienia nastąpiło z przyczyny wskazanej przez skarżącego (wysłanie na zły adres, tj. czy niewynikający z katastru nieruchomości ?), czy na skutek zaistnienia innej okoliczności. Dalej nie wyjaśnił, dlaczego pomimo zaistnienia powyższego, pominął treść art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy i oparł się na pkt 3 tej normy. Z kolei w tym zaś oparciu nie wyjaśnił skarżącemu nieskuteczności doręczenia zawiadomienia w kontekście, także kwestionowanej przez skarżącego, ostateczności decyzji [...] z dniem [...] czerwca 2014 r. Po drugie, w ogóle nie zauważył, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji ustalił, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji [...] zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2014 r., natomiast w piśmie przekazującym odwołanie ten sam organ poinformował, że skarżący nie otrzymał zawiadomienia o wydaniu decyzji [...]. Po trzecie nie wiadomo jak Minister doszedł do powyższego uznania, tj. bezskuteczności doręczenia, skoro w aktach administracyjnych sprawy, poza decyzją [...] z [...] kwietnia 2014 r., nie ma żadnego innego dokumentu związanego z wydaniem tej decyzji i wykazującego stosowanie przez organ wydający tę decyzję art. 11 f ust. 3 specustawy. Wszystko to również dowodzi, że część składowa zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. uzasadnienie nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 K.p.a.). Uzasadnienie jest tym elementem decyzji, w którym organ ma przekonać strony postępowania do innego z elementów decyzji, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakim kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Nadto, zasada przekonywania łączy się ściśle ze wspomnianą już wyżej zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strony (w tym strona odwołująca się) winny poznać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Nie można mówić o zrealizowaniu powyższych zasad postępowania administracyjnego, wówczas gdy organ nie rozpoznaje sprawy na nowo. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miało na względzie powyższe wywody, w efekcie w ramach art. 138 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.