VII SA/Wa 818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na części działki o nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]– odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podał, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła w dniu [...].11.2014 r., wniosek wraz z projektem budowlanym o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na części działki o nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...].12.2014r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W wyniku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, zastrzeżenia wniosły strony postępowania: F C, K W, T G, K D i S L. Wyżej wymienieni współwłaściciele nieruchomości o nr [...], obręb [...] wskazali, że w ich blokach nie były zbierane podpisy w sprawie docieplenia budynku [...] w [...]. O powyższych zastrzeżeniach organ poinformował [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w [...]. Odnosząc się do tych zastrzeżeń, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie, bez konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Oceniając sprawę organ stwierdził, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw, związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. W granicach zwykłego zarządu mieści się bieżące gospodarowanie rzeczą, niepociągające nadzwyczajnych wydatków i nieprowadzące do zmiany przeznaczenia rzeczy. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu. Roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, dlatego też potrzebne jest uzyskanie zgody na przedmiotową inwestycję wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.11.2014r. sygn. akt VII SA/Wa 865/14, którym oddalono skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na tej samej nieruchomości przy ulicy [...] Organ wskazał, iż skoro [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wszystkich jej współwłaścicieli, to należało orzec o odmowie wydania pozwolenia budowlanego.. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 01.2015 r. zarzucając jej naruszenie: - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy zgodę na termomodernizację budynku wyraziła większość współwłaścicieli; - art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli na termomodernizację budynku; - art. 4 ust 4 i art. 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki, a tym samym posiada prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku; - art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rodzaj robót mających być przedmiotem pozwolenia ma charakter termomodernizacji, a tym samym remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku; - art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nieuznanie, że termomodernizacja budynku ma charakter remontu w rozumieniu tej ustawy; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80. k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że termomodernizacja budynku nie ma charakteru remontu koniecznego do właściwej eksploatacji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] sprawuje zarząd w odniesieniu do nieruchomości wspólnej. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Z samego sformułowania art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną . Zgodnie z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, natomiast art. 199 k.c. stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. O konieczności posiadania zgody wszystkich właścicieli lokali decyduje rodzaj robót budowlanych, które podejmuje spółdzielnia. Zgoda wszystkich współwłaścicieli nie jest potrzebna w przypadku realizacji czynności nie wykraczającej poza zwykły zarząd, tj. utrzymanie i eksploatację nieruchomości, w tym remont. Do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. W przypadku potrzeby dokonania remontu czy konserwacji koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z Uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13 - spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2013 r. w wyroku z dnia 25.09.2014 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 678/14, stwierdził, iż zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej wykonywany na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, uprawnia Spółdzielnie do samodzielnego występowania o uzyskanie pozwolenia na budowę w zakresie robót obejmujących części wspólne budynku, bez potrzeby uzyskiwania zgody wszystkich mieszkańców budynku. Stosownie do regulaminu funduszu remontowego zasobów mieszkaniowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] , Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., za remont uważa się: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie materiałów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Do remontów zaliczane są również przedsięwzięcia termomodernizacyjne wynikające z audytu energetycznego i polegające na wykonaniu ocieplenia wszystkich ścian zewnętrznych, stropodachu i stropów nad piwnicami, modernizacji instalacji c.o. i c.w., montażu elektronicznych podzielników kosztów c.o., robót dodatkowych (remontu cokołu balkonów i daszków nad balkonami ostatniej kondygnacji). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ppkt a ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. z 2008 r. nr 233 poz. 1459 poźń. zm.) przedsięwzięciem termomodernizacyjnym jest przedsięwzięcie, którego przedmiotem jest ulepszenie, w wyniku którego następuje zmniejszenie zapotrzebowania na energię dostarczaną na potrzeby ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej oraz ogrzewania do budynków mieszkalnych, budynków zbiorowego zamieszkania oraz budynków stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego służących do wykonywania przez nie zadań publicznych. Natomiast art. 2 pkt 3 ww. ustawy definiuje przedsięwzięcie remontowe jako przedsięwzięcie związane z modernizacją, której przedmiotem jest remont budynku wielorodzinnego. Wskazana ustawa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie w jakim definiuje przedsięwzięcie remontowe związane z termomodernizacją. Termomodernizacją budynku przy ulicy [...] w [...] ma charakter remontu koniecznego dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej w związku z tym jest czynnością zwykłego zarządu i tym samym spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej dokonanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]od decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...].01.2015r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na części działki o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku, gdy treść takiego oświadczenia jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie zgłaszanych zarzutów, ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością zabudowaną budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] , zlokalizowanym na części działki o nr ew. [...], obręb [...] w [...] , jako zarząd powierzony. Wynika to z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), który stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię, jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm., skrót "u.w.l."), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 1 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, w tym również właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Ponieważ z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiednio, ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną, rozwiązanie tego zagadnienia będzie zawarte w Kodeksie cywilnym. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego Kodeksu. Z art. 199 Kodeksu cywilnego wynika zaś, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą, co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zastosowanie powyższego przepisu Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ww. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, to znaczy ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Tak więc w przepisach kodeksu cywilnego o współwłasności przyjęto, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.), zaś do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Z aktów notarialnych ustanawiających odrębną własność lokali wynika, że właściciele lokali znajdujących się w innych budynkach usytuowanych na ww. działkach są współwłaścicielami części nieruchomości wspólnej, stanowiącej działki oznaczone nr [...] i [...], a także części budynków i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...] , iż roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przekraczają zwykły zarząd. Za czynności przekraczające zwykły zarząd można - poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem uznać również - m.in. modernizację i większy remont, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości i łączenie lokali. Skoro zakres robót objętych wnioskiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] przekracza zwykły zarządu nieruchomością wspólną, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody większości współwłaścicieli. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie posiada zgody większości współwłaścicieli posiadających odrębne prawa do lokali, na działkach nr [...] i [...], na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W trakcie postępowania odwoławczego inwestor złożył pismo z dnia [...].02.2015 r, z którego wynikało, że posiada zgodę na wykonanie termoizolacji - 52 % ogółu mieszkańców tylko jednego budynku przy ul. [...]. Wykazanie po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym jej członkami, wymagana jest zgoda większości tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zdaniem organu Spółdzielnia Mieszkaniowa powinna legitymować się zgodą większości członków spółdzielni z wyodrębnioną własnością w budynkach zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] , co wynika z Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. III CZP 122/13. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zarzucając jej naruszenie: - art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wykładnię i uznanie, iż nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy zgodę na termomodernizację budynku przy ul. [...] w [...] wyraziła większość współwłaścicieli, - art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust 1 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż spółdzielnia mieszkaniowa do wykonania robót termomodernizacyjnych na elementach wspólnych budynku potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego oraz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości o nr ew. [...], na której posadowionych jest siedem budynków wielomieszkalnych. - art. 4 ust 4 i art 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na spółdzielniach mieszkaniowych spoczywają obowiązki, a tym samym prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie eksploatacji, utrzymania oraz remontu budynków, bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli, - art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy wspieraniu termomodernizacji i remontów w związku z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy rodzaj robót mających być przedmiotem pozwolenia ma charakter remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku. - art. 7 k.p.a.: prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80. k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa z racji wykonywania zarządu powierzonego nieruchomością wspólną, wynikającego z przepisu art. 27 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych wystąpiła o udzielenie ww. pozwolenia. Organy odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt Ił OPS 2/12, uznały, iż zamierzenie termomodernizacyjne polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na części działki o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], nie jest wykonywane w zakresie eksploatacji i utrzymywania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Wskazały, że na takie zamierzenie potrzebne jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ust 4 i art 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na spółdzielniach mieszkaniowych spoczywają obowiązki, wobec jej członków, a tym samym prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynków, przepisu art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy rodzaj robót mających być przedmiotem pozwolenia ma charakter remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku. Budynek przy ul. [...] w [...] pozostaje w zarządzie skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, sprawowanym jako zarząd powierzony stosownie do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Wskazany przepis stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Skoro art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłącza stosowanie przepisów o zarządzie ujętych w ustawie o własności lokali, to do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały regulacje spółdzielcze. Z treści art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze wynika, że to zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Należy zatem przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca wymieniony w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - w zakresie w przepisie tym wskazanym (nieruchomość wspólna) - również przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. Skoro budynek przy ul. [...] w [...] znajduje się w zarządzie skarżącej sprawowanym jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, to jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni. Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na docieplenie części wspólnych przedmiotowego budynku jest tylko [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Przy wykonywaniu takich samych robót w stosunku do innych budynków zlokalizowanych na tej działce nie było zastrzeżeń mieszkańców tak budynku ocieplanego jak i pozostałych współwłaścicieli działki o nr [...], obręb [...]. Spośród siedmiu budynków zlokalizowanych na tej działce na trzech budynkach o numerach administracyjnych ul. [...], ul. [...] i ul. [...], dokonano termomodernizacji poprzez ocieplenie. Planowana przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową inwestycja w żadnym stopniu nie oddziałuje na wyodrębnione lokale, gdyż dotyczy ścian zewnętrznych, a więc części wspólnych budynku . Oznacza to, że poszczególne lokale mieszkalne nie znajdują się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku, a więc w ramach zwykłego zarządu sprawowanego przez Zarząd Spółdzielni w ramach zarządu powierzonego. Problem związany z zakresem zarządu Spółdzielni przy sprawowaniu zarządu powierzonego, dostrzegła też grupa posłów wnosząc do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 241 i art. 26 ust. 1 (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 119,poz. 1116 ze zm.) sygn. akt K 60/13. W związku z powyższym, skoro prace związane z termomodernizacją są czynnościami zwykłego zarządu, to zgodnie z treścią Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa jest uprawniona do samodzielnego sprawowania zarządu, a tym samym do dysponowania nieruchomością w zakresie planowanych robót. Skarżąca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wykazywała, że na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku zgodnie z art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zatem spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. Dodatkowo Spółdzielnia odwołała się do praw i obowiązków zarządu spółdzielni, wskazując na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów. W orzecznictwie sądów powszechnych przyjęte zostało, iż spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż po wniesieniu niniejszej skargi sporne zagadnienie prawne, to jest pojęcie "zarząd powierzony", o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm., w skrócie u.s.m. ) było przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 października 2015r., sygn. II OSP 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale nie podzielił swojego poprzedniego poglądu (uchwała NSA II OPS 2/12), że zarząd ten , jest zarządem rzeczą wspólną, o jakim mowa w art. 199 k.c. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zarządu rzeczą wspólną obejmuje całokształt czynności prawnych i faktycznych współwłaścicieli, ale dotyczących majątku im wspólnego. Tak rozumiany zarząd jest wykonywaniem uprawnień właścicielskich przez współwłaścicieli, a nie uprawnień zarządcy powołanego wolą stron lub ustawodawcy. Zarząd, w rozumieniu art. 199-205 k.c., jest emanacją wykonywania uprawnień właściciela w sytuacji, gdy prawo to przysługuje niepodzielnie kilku osobom. Jednak nie o takim zarządzie, jak sprawowany przez współwłaścicieli rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 199.k.c., stanowi art. 27 ust. 2 u.s.m. Powstały na podstawie tego przepisu zarząd nie przyznaje zarządcy takich praw, jakie mają współwłaściciele (np. do zbycia składnika majątku wspólnego, przeniesienia praw na inną osobę itp.). Powołany przepis art. 27 ust. 2 u.s.m. powoduje powstanie z mocy prawa stosunku zarządu nieruchomością wspólną - w sytuacji, kiedy zarząd taki nie został uprzednio powierzony osobie trzeciej przez tych właścicieli. Ustawodawca nakazuje traktować zarząd z art. 27 ust. 2 u.s.m. "jak zarząd powierzony", co wprost wskazuje na cechy cywilnoprawne takiego stosunku. Wobec braku w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych szczegółowych przepisów regulujących taki zarząd sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową w imieniu właścicieli odrębnych lokali, uznać należy, iż ustawodawca nadał temu szczególnemu stosunkowi prawnemu cechy cywilnoprawne, zobowiązaniowe ("jak zarząd powierzony"). Z mocy ustawy (art. 27 ust. 2 u.s.m.), pomiędzy właścicielami, a spółdzielnią mieszkaniową nawiązany zostaje specyficzny stosunek prawny zarządu nieruchomościami wspólnymi (stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i właścicieli odrębnych lokali). Zgodnie z zasadą, wyrażoną m.in. w art. 42 § 3 Prawa spółdzielczego, spółdzielnia ma obowiązek działania na korzyść swych członków, zgodnego z dobrymi obyczajami i dbania o interesy spółdzielni, zaś zarząd nieruchomościami spółdzielni jest jej ustawowym obowiązkiem (art. 1 ust. 3 u.s.m.). Ustawodawca przewidział więc normę prawną, określającą obowiązki zarządcy w zakresie wskazanego działania, choć w tym zakresie dotyczą one wyłącznie zarządu mieniem spółdzielni. Ustawodawca nałożył na spółdzielnię mieszkaniową ciężar pogodzenia interesów członków spółdzielni w ramach ustawowego zarządu mieniem spółdzielni i powierzonego mu ustawą zarządu nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi przedmiot współwłasności spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali. Z jednej strony spółdzielnia działa, jako osoba prawna (art. 11 § 1 Prawa spółdzielczego), zobowiązana do ochrony majątku spółdzielni, będąc podmiotem tego prawa majątkowego, pozostającego jednakże prywatną własnością jej członków (art. 3 Prawa spółdzielczego), z drugiej zaś strony działa, jak osoba prawna, której właściciele lokali, stanowiących odrębną własność, wolą ustawodawcy "powierzyli" zarząd ich określonym w ustawie mieniem (art. 27 ust. 2 u.s.m.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym problemem, wymagającym rozstrzygnięcia było to, w jaki sposób spółdzielnia mieszkaniowa reprezentująca interesy swych członków, ale zarazem i interesy osób nie będących członkami spółdzielni (z mocy ustawy i w zakresie nieruchomości wspólnych, będących współwłasnością spółdzielni) ma należycie wykonać swoje obowiązki, nie naruszając obowiązków wynikających z powierzonego z mocy ustawy zarządu nieruchomościami wspólnymi, stanowiących współwłasność spółdzielni i osób trzecich. Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (w skrócie u.wł.l.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zatem, w przepisie tym przedmiotem zarządu są wyłącznie nieruchomości wspólne, stanowiące współwłasność spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali. Przez "nieruchomości wspólne" należy rozumieć grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - art. 3 ust. 2 u.wł.l. w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.s.m. Nieruchomościami wspólnymi nie są więc lokale, stanowiące odrębną własność i w odniesieniu do tychże lokali zarząd, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., nie jest przez spółdzielnię sprawowany. Zgodnie z ustawową definicją, zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym mieszczą się ramach zadań spółdzielni. Dotyczy to wyłącznie nieruchomości wspólnej, a nie przedmiotu odrębnej własności, gdyż w takim zakresie ustawodawca nie przewidział powierzenia spółdzielni mieszkaniowej zarządu. Pojęcia zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w żadnym razie nie można utożsamiać z pojęciem zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. Spółdzielnia mieszkaniowa, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może powołać się na tytuł prawny w postaci np. własności danej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, czy też innych tytułów, wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego lub wykazać, że należyte wykonanie zobowiązań ze stosunku, jaki wynika z powstania zarządu ex lege, w trybie art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga przeprowadzenia określonych robót budowlanych w ramach starannego działania na rzecz i w interesie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, jakie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługują spółdzielni mieszkaniowej w sytuacji, gdy przedsięwzięcie budowlane dotyczy nieruchomości wspólnej będącej częścią budynku, w którym są wyodrębnione prawnie lokale, a więc w sytuacji, gdy nieruchomość wspólna stanowi współwłasność spółdzielni i spółdzielnia z mocy ustawy wykonuje zarząd nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 u.s.m.). Tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, wynika ze współwłasności. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatację i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Mają obowiązek świadczenia na fundusz remontowy, który jest przeznaczony na pokrycie kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi (art. 6 ust. 3 u.s.m.). W celu usunięcia awarii albo jeżeli budynek wymaga remontu lub przebudowy spółdzielnia może żądać od osób korzystających z lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót (art. 61 ust. 1 i 2 u.s.m.). Z tego wynika, że na właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, ale także na spółdzielni spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, gdyż zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnie mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Choć ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali, to przyjąć można, że są to wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej. Zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., K 60/13). Działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej wykładnię pojęcia "zarząd powierzony", o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm., w skrócie u.s.m. ), dokonaną w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015r., sygn. II OSP 2/15, wydane w niniejszej sprawie decyzje odmowne były wadliwe. Zdaniem Sądu przedmiotowe roboty termoizolacyjne, są robotami budowlanymi, które służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, zatem spółdzielnia w odniesieniu do tych robót, dysponowała prawem do nieruchomości na cele budowlane. Decyzje organów architektoniczno-budowlanych obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], przy ul. [...] w [...] na termomodernizację ww. budynku. Przystępując do ponownej oceny wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na części działki o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] , organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku