II OSK 2806/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 46/16 w sprawie ze skargi K. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt II SA/Łd 46/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] listopada 2015r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [..] lipca 2015r. po rozpoznaniu wniosku E. i Z. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zakresie dobudowy części mieszkalnej i zmianie konstrukcji dachu. K. C. i E. C. współwłaściciele działki graniczącej z terenem inwestycji wnieśli odwołanie kwestionując możliwość rozbudowy w granicy działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [..] listopada 2015r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że kwestie rozgraniczenia nieruchomości, czy wznowienia granic nie mogą wpływać na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną Kolegium stwierdziło prawidłowość przyjętych w decyzji wskaźników planowanej zabudowy w zakresie: powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W skardze od powyższej decyzji K. C. i E. C. podnieśli, iż nie wyrażają zgody na rozbudowę budynku i wykonanie innych robót budowlanych w granicy działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd jednocześnie potwierdził prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ustaloną na jego podstawie zasadę dobrego sąsiedztwa. Dokonał również kontroli legalności ustalonych parametrów planowanej zabudowy, stwierdzając ich zgodność z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia naruszenia granicy ustalonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Ponadto Sąd nie dopatrzył się również uchybień organów w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych. W skardze kasacyjnej K. C. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza granice skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, w sytuacji naruszenia przez ten organ § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dopuszczenie wskaźnika powierzchni terenu objętego wnioskiem max do 0,20 przy przyjęciu średniego wskaźnika na poziomie 0,19 (11 działek), podczas gdy z analizy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że przyjęto 14 nieruchomości (16 działek) i średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu analizowanego powinien być wyznaczony w formie skali o parametrach 0,13-0,15, co powoduje, iż wskaźnik ten został przez organ ustalony w sposób błędny, znacznie odbiegający od stwierdzonej w obszarze analizowanym średniej. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponadto przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197). Zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie okazał się zasadny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić należy, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powołanego przepisu ponieważ nie miał on w sprawie zastosowania. Jak wynika z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczony został na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej wynika, że na analizowanym terenie występuje zróżnicowana powierzchnia zabudowy od 0,06 do 0,36, stąd w ocenie sporządzającego analizę dopuszczalne jest wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 0,20, co nie narusza istniejącego ładu urbanistycznego. W tej sytuacji przyjmując nawet jako prawidłowe wyliczenia dokonane przez skarżącego kasacyjnie w zakresie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na analizowanym terenie, to błąd wyliczeń w tym zakresie pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu, w sytuacji gdy średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy nie stanowił podstawy dla ustalenia tego parametru w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny należy również uznać wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd o niedopuszczalności określenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez wskazanie jedynie maksymalnej wielkości, tj. górnej granicy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stanął na stanowisku, że wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zajmującej zbyt dużą powierzchnię działki, nie zaś zabudowy zbyt małej w stosunku do powierzchni działki. Ponadto jak wynika z planów inwestycyjnych zawartych we wniosku o wydanie warunków zabudowy intencją inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy wielkości. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz wyroku NSA z dnia 15 września 2015r. sygn. akt II OSK 1508/15. Z prezentowanego w powołanych orzeczeniach stanowiska, które skład orzekający w pełni podziela wynika, że określenie maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchnio działki, nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób wskazania przyjętych w decyzji parametrów nie narusza ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe. Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.