II GSK 2323/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 220/14 w sprawie ze skargi T. P. we W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od T. P. we W. na rzecz Zarządu Województwa D. 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 220/14 (dalej wyrok z 27 czerwca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi T. P. we W. (zwanego dalej T. albo stroną skarżącą) w pkt I uchylił decyzję Zarządu Województwa D. (dalej zwanego Zarządem Województwa) z [...] stycznia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z [...] października 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), zasądzając w pkt II od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej 2.817 zł oraz orzekając w pkt III, że decyzje opisane w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej Instytucja Zarządzająca) zawarł z T. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Modernizacja sceny im. J. G. w T. P. we W. wraz z zakupem niezbędnego sprzętu", realizowanego w ramach działania nr 6.4. "Turystyka kulturowa" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD 2007-2013). Na podstawie tej umowy Beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 13.520.207,68 zł, stanowiącej nie więcej niż 70,00 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wynoszących 19.314.582,40 zł. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. zawarto aneks nr [...], który zmienił kwotę dofinansowania na 13.482.350,00 zł oraz kwotę całkowitych wydatków kwalifikowalnych na 19.260.500,00 zł. W dniu [...] czerwca 2012 r. podpisano aneks nr [...], który zmienił kwotę dofinansowania na 13.462.050,00 zł oraz kwotę całkowitych wydatków kwalifikowalnych na 19.231.500,00 zł. Kolejno w dniu [...] marca 2013 r. zawarto aneks nr [...], który nie zmienił kwoty dofinansowania ani kwoty wydatków kwalifikowalnych. W dniu [...] października 2013 r., na podstawie art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.), względem strony skarżącej wydana została decyzja Zarządu Województwa określająca kwotę środków przypadających do zwrotu, w której poinformowano Beneficjenta o obowiązku zwrotu otrzymanego dofinansowania w kwocie 12.514,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przez Instytucję Zarządzającą na rachunek bankowy Beneficjenta. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Instytucja Zarządzająca podniosła, że w dniach od 27 lutego 2013 r. do 4 marca 2013 r. przeprowadziła planową kontrolę na dokumentach po zakończeniu rzeczowo-finansowej realizacji projektu nr[...], pn. "Modernizacja sceny im. J. G. w T. P. we W. wraz z zakupem niezbędnego sprzętu", w zakresie prawidłowości udzielenia zamówień publicznych - zachowania zasady konkurencyjności w obszarach wskazanych przez audyty KE. Jak wynika z Informacji pokontrolnej sporządzonej w dniu 17 maja 2013 r., Zespół kontrolujący Instytucji Zarządzającej wykrył uchybienia ze skutkiem finansowym w zakresie wydatków poniesionych w wyniku przeprowadzenia zamówienia publicznego pn. "Usługa polegająca na pełnieniu funkcji Inżyniera Kontraktu w trakcie realizacji Projektu "Modernizacja sceny im. J. G. w T. P. we W. wraz z zakupem niezbędnego sprzętu", ujętych w wymienionych wcześniej zrefundowanych wnioskach o płatność. Wskazane zamówienie publiczne przeprowadzono w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. 2007 r., nr 223, poz. 1655 ze zm., zwanej dalej PZP). Ogłoszenie o zamówieniu opublikowano dnia 24 marca 2010 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych, na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Zamawiającego. Na podstawie przedłożonych przez Beneficjenta dokumentów przetargowych, stwierdzono naruszenie przez Zamawiającego §12 umowy o dofinansowanie poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy PZP polegające na żądaniu spełnienia warunku dotyczącego wiedzy i doświadczenia Wykonawcy polegającego na wykonaniu przynajmniej jednej usługi polegającej na rozliczeniu zadania inwestycyjnego dofinansowanego środkami Unii Europejskiej lub z Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Uznano, że Zamawiający nie wskazał uzasadnienia dla tak postawionego warunku w stosunku do przedmiotu zamówienia. Organ odwoławczy podniósł, że opisany przez Zamawiającego zakres wymaganej usługi nie wskazuje na potrzebę wykonania przez Inżyniera Kontraktu jakichkolwiek czynności "specyficznych" dla projektów dofinansowanych ze środków UE. Wymieniony wymóg nie jest uzasadniony potrzebami Zamawiającego. Warunek nie może być postawiony w taki sposób, aby w oderwaniu od przedmiotu zamówienia stanowił barierę dostępu do postępowania. Zatem w ocenie organu II instancji doszło do dyskryminacji potencjalnych wykonawców zamówienia, którzy byliby zdolni do realizacji zamówienia, ale mogli nie złożyć ofert, gdyż nie dysponowali doświadczeniem w zakresie rozliczenia zadania inwestycyjnego dofinansowanego środkami Unii Europejskiej lub z Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Opisane naruszenie skutkowało korektą finansową w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych, poniesionych w wyniku realizacji umowy nr [...] z dnia 5 maja 2010 r. o wartości wydatków kwalifikowalnych 390.000,00 zł. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to naruszenie przy jej wydaniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy PZP oraz § 12 umowy o dofinansowanie poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie wskazanych przepisów i bezzasadne przyjęcie, że T. P. jako Beneficjent naruszył zasady ustawy prawo zamówień publicznych podczas wyłaniania Inżyniera Kontraktu w związku z projektem "Modernizacja sceny im. J. G. w T. P. we W. wraz z zakupem niezbędnego sprzętu" poprzez żądanie od Wykonawców ubiegających się o to zamówienie doświadczenia w rozliczaniu środków unijnych, tj. zdaniem Zarządu Województwa w sposób nie zapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców; 2) naruszenie procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 27 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji przez Marszałka Województwa D. R. J., który podlegał wyłączeniu od udziału w rozpoznawaniu sprawy w oparciu o art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. z uwagi na Jego udział w wydaniu decyzji z dnia 18 października 2013 roku zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Motywując wskazany na wstępie wyrok z 27 czerwca 2014 r. sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych względów aniżeli podniesione przez stronę skarżącą. Ocena legalności postępowania organów publicznych w rozpatrywanej sprawie powinna być dokonana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.). Artykuł 67 u.f.p. przyjmuje, że decyzja w przedmiocie zwrotu środków jest wydawana w trybie przepisów k.p.a. Należy ponadto wziąć pod uwagę unormowania zawarte w art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju t.j. Dz.U. 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej u.z.p.p.r.). Powstaje pytanie, czy w świetle tych przepisów organy prowadzące postępowanie mogły w jednej decyzji ustalić i nałożyć na stronę korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz.Urz. U EL 347 z 20.12.2013, s. 320, dalej rozporządzenie nr 1083/2006), a ponadto orzec – zgodnie z przepisami u.f.p. – o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. W kwestii ustalania i nakładania korekt finansowych art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. odsyła wprost do art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. W sprawie odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań wskazano natomiast ogólnie na przepisy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15). Oznacza to odesłanie do art. 207 u.f.p. Biorąc pod uwagę różnice między art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., Sąd podzielił stanowisko według którego korekta powinna być ustalana odrębną decyzją administracyjną, poprzedzoną postępowaniem administracyjnym. Skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a art. 207 u.f.p. stanowi o orzekaniu w drodze decyzji o zwrocie, należy przyjąć, że korekta finansowa i zwrot środków, w sensie ekonomicznym sprowadzające się wprawdzie do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, to stanowią one dwie odrębne od instytucje. Organy administracji publicznej powinny więc wydać osobne decyzje: - o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006; - o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.). W skardze kasacyjnej z 28 sierpnia 2014 r. Zarząd Województwa D. zaskarżył wyrok z 27 czerwca 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie; sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.); sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie; sąd niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów; b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia miały dopuścić się organy w niniejszej sprawie, - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające, wskazania co do dalszego postępowania przez organ; - błędne uznanie, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażonych w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 115/14; II. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to: a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje, tj. o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.); b) art. 98 ust 2 rozporządzenia nr 1083/2006 przez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji, gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały. Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był zakresem kontroli instancyjnej wyznaczonym treścią zarzutów kasacyjnych oraz przytoczonej na ich poparcie argumentacji. Wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowego, podlegających uwzględnieniu z urzędu, rozpoznanie sprawy odbyło się w granicach wytyczonych przez ramy wniesionego środka zaskarżenia. W złożonej przez Zarząd Województwa skardze kasacyjnej zaskarżony został w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 220/14. Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty oparte na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Wszystkie one koncentrowały się wokół jednego zagadnienia, a mianowicie prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań musi zostać poprzedzone wydaniem osobnej decyzji o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej. Zarzuty kasacyjne okazały się usprawiedliwione. Odnosząc się do wskazanego problemu, należy wskazać, że powyższa kwestia, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 (publ. ONSAiWSA 2015/2/17), w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uchwale tej podkreślono, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie jej formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że powinno ono mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził również, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przywołanej uchwały, powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a, Należy podkreślić, że skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA z 27 października 2014 r. w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zawarta w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna od zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, spowodowała konieczność jego uchylenia. Kluczowa w kontrolowanym wyroku WSA kwestia obowiązku wydania odrębnej decyzji o korekcie, poprzedzającej decyzję o zwrocie środków, w świetle cytowanej wyżej uchwały została rozstrzygnięta nieprawidłowo. W skardze kasacyjnej, zarówno w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, trafnie wytknięto Sądowi I instancji niezasadne przyjęcie, że ustalenie i wymierzenie korekty finansowej jako jednostronne władcze działanie organu władzy publicznej powinno przybrać formę osobnej decyzji administracyjnej. Uznając zatem za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko co do wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.