I OSK 1932/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 164/15 w sprawie ze skargi T. P. na bezczynność [...] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 164/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi T. P. zobowiązał [...] S.A. w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność tego organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 3 lipca 2015 r. skarżący wystąpił do w/w Spółki z żądaniem udostępnienia mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. Określanej dalej jako u.d.i.p.) informacji na temat ilości publikacji oraz kosztów, jakie poniosła Spółka w związku z publikacjami materiałów promocyjnych i informacyjnych w wydawnictwie [...] , tj. w gazecie [...], na portalu internetowym [...] oraz telewizji [...] w okresie od 1 stycznia 2014r. do 31 maja 2015 r. oraz na temat ilości publikacji oraz kosztów, jakie poniosła w związku z publikacją materiałów promocyjnych i informacyjnych w wydawnictwie [...] w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 maja 2015 r. W odpowiedzi na wniosek Spółka pismem z dnia 1 września 2015 r. poinformowała, że żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą jej wydatków. Wyjaśniła, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy prawo do informacji o majątku spółki, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów zostało ograniczone do informacji o jej dochodach i stratach oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Nie można zatem uznać, że informacją publiczną jest informacją o wszelkich wydatkach ponoszonych przez spółkę z udziałem województwa, a jedynie informacja o sposobie zagospodarowania dochodu z jej działalności. Nadto zauważono, że żądane informacje nie są związane bezpośrednio z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych, zaś Spółka nie jest wojewódzką osobą prawną - jej majątek nie stanowi majątku województwa, a tym samym informacje o sposobie wydatkowania środków z tego majątku nie stanowią informacji publicznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do udostępnienia mu żądanych informacji. Zarzucił jej naruszenie art. 1 ust.1, art. 2 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Spółka jako osoba prawna, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą oraz jako wykonująca zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Dalej skarżący podniósł, że pojęcie wojewódzkich osób prawnych, o których mowa w art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.), zostało zdefiniowane na potrzeby gospodarowania mieniem wojewódzkim, a nie majątkiem i zauważył, że taka definicja nie przesądza o tym, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka nie jest wojewódzką osobą prawną, a wnioskowane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że wezwana do udostępnienia informacji Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie tylko z tego względu, że jest osobą prawną w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również z tego powodu, że wykonuje zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Odwołując się do zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej jej statutu ustalił, że Spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] w celu prowadzenia działalności o charakterze użyteczności publicznej. Cele te realizuje przez prowadzenie działalności w zakresie zadań własnych samorządu województwa polegających na prowadzeniu gospodarki wodnej, a w szczególności zarządzaniu i utrzymaniu zbiorników wodnych, produkcji i dystrybucji wody pitnej, budowie i utrzymaniu infrastruktury wodociągowej o zasięgu województwa i ochronie środowiska. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść tego dokumentu wyraźnie wskazuje na wykonywanie przez [...] S.A. w K. zadań o charakterze użyteczności publicznej, należących do zadań samorządu województwa, wymienionych w art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy ustrojowej. Stąd wniosek, że jest to podmiot wykonujący zadania publiczne. W konsekwencji każda informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych, będąca w posiadaniu tego podmiotu i związana z jego funkcjonowaniem podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie Sąd uznał, że podejmowane przez Spółkę zadania marketingowe i wydatki na promocję i reklamę związane mogą być wyłącznie z prowadzoną działalnością. Dotyczą zatem wykonywania zadań publicznych, zaś w toku prowadzonego postępowania Spółka nie wykazała, by wydatki te mogły być związane z innymi działaniami niż wykonywane w celach statutowych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Spółki, wydatki ponoszone przez nią na reklamę i promocję pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu gospodarki wodnej, przez co nie straciły charakteru informacji publicznej. Sąd wskazał też, że z informacji przedstawianych na stronach BIP wynika ponadto, że Województwo Śląskie posiada 80,27% akcji Spółki. Status własnościowy Spółki pozwala zatem stwierdzić, że znacząca cześć jej majątku stanowi mienie komunalne. Jej sytuacja finansowa odpowiada zatem definicji "dysponowanie majątkiem publicznym" pozwalającej na zaliczenie Spółki do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną wniosło [...] S.A. z siedzibą w K. W jej podstawach, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") wskazano na naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit e u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżące kasacyjnie [...] pozostawało w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem [...] S.A. nie pozostawała w bezczynności; 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez uznanie, że Spółka jest samorządową osobą prawną, a tym samym zobowiązana jest do udostępniania wszelkich informacji o jej majątku, podczas gdy [...] S.A. z całą pewnością nie jest wojewódzką osobą prawną, albowiem nie należy do osób prawnych, które mogą być tworzone wyłącznie przez województwo, a taki wymóg nakłada przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2016 r., poz. 486), 3. art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną z uwagi na to, że dotyczą gospodarowania mieniem publicznym w sytuacji gdy własność [...] S.A. jako Spółki w której pozycje dominującą ma województwo, nie będącej przy tym spółką wojewódzką zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 powołanej ustawy nie stanowi mienia województwa, a tym samym nie jest mieniem publicznym, a w konsekwencji za informacje publiczne dotyczące mienia publicznego uznać można jedynie informacje o dochodach i stratach tej spółki, a także informacje o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, 4. art. 1 ust. 1 w zw. z art 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez uznanie, że skoro [...] S.A. wykonuje zadania użyteczności publicznej, należące do zadań samorządu województwa, to tym samym wszelkie informacje odnoszące się do jej funkcjonowania będą informacją publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie informacje dotyczące działalności reklamowej i promocyjnej nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań użyteczności publicznej przez spółkę prawa handlowego, nawet jeżeli działalność Spółki ograniczona jest wyłącznie do tego rodzaju działań. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. W szczególności nie jest zasadny zarzut wymieniony w punkcie 2, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji obowiązek skarżącej kasacyjnie rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wywiódł z faktu, że Spółka jest wojewódzką osobą prawną w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Analiza uzasadnienia dowodzi, że o wyniku orzeczenia Sądu pierwszej instancji przesądziło uznanie, że skarżąca kasacyjnie "wykonuje zadania publiczne", a dodatkowo także "dysponuje majątkiem publicznym". Powyższa uwaga odnosi się również do zarzutu sformułowanego w punkcie 3 naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Sąd pierwszej instancji wyraźnie akcentował, że obowiązek skarżącej stosowania się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika wyłącznie z tego, że jest ona osobą prawną w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz przede wszystkim z tego, że jest osobą prawną, która wykonuje zadania publiczne. Stąd próba ograniczenia przez skarżącą kasacyjnie udostępnianych informacji tylko do tych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy tj. do informacji o dochodach i stratach oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, już tylko z tego względu nie mogła być skuteczna. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji, uznając, że koszty związane z promocją i reklamą Spółki związane są z wykonywaniem przez nią zadań publicznych w ogóle nie nawiązywał do treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanego jako naruszony w zarzucie 1 w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy. Bez względu jednak na powyższe, prezentowany przez skarżącą kasacyjnie pogląd zawężający informację publiczną – w przypadku osób prawnych w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – tylko do informacji o ich dochodach i stratach oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat – nie jest prawidłowy. W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już skarżącej, że jej rozumienie tego przepisu nie jest prawidłowe. W wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 824/16 wydanym także w następstwie skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. Sąd ten wskazał: "Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy odczytywać łącznie z art. 1 ust. 1 ud.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w celu odkodowania pojęcia informacji publicznej. W kontekście podniesionego zarzutu istotne jest przy tym zwrócenie uwagi, że przepis art. 6 ust. 1 zawiera przykładowy katalog informacji, którym ustawodawca przypisuje charakter informacji publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest w szczególności informacja o majątku publicznym. Konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu. Konstrukcja omawianego przepisu daje podstawy do przyjęcia, że pojęcia i zwroty użyte w jego treści mają charakter autonomiczny na tle u.d.i.p. w tym sensie, że dotyczą informacji publicznej o majątku publicznym. Odwoływanie się zatem do rozumienia pojęcia "dochodu" przyjętego w przepisach prawa podatkowego nie znajduje podstaw i to nie tylko dlatego, że prawo finansowe charakteryzuje się znaczną autonomią, lecz również z tego względu, że pojęcie dochodu używane jest w przepisach obowiązującego prawa w różnych znaczeniach odbiegających od jego definicji przyjętej w prawie podatkowym, czego przykładem mogą być regulacje szeroko rozumianego prawa pomocy społecznej. Dochód w języku polskim rozumiany jest jako "wpływy pieniężne uzyskiwane przez określony podmiot" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 179). Mając to na uwadze oraz akceptując pogląd prezentowany w piśmiennictwie, zgodnie z którym na gruncie u.d.i.p. uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 11, Lex 2018), należy przyjąć, że skoro informacje o "dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat" są informacjami publicznymi o majątku publicznym, to pojęcia dochodu i dysponowania nim w rozumieniu tego przepisu należy co do zasady wiązać z kwestią powiększania majątku publicznego poprzez uzyskiwane wpływy pieniężne i dysponowaniem nimi, a pojęcia straty i sposobu ich pokrywania z kwestią pomniejszania majątku publicznego i sposobów niwelowania tego pomniejszenia. Przykładowy katalog "informacji publicznych o majątku publicznym" zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie daje podstaw do ustalania treści przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" poprzez przeciwstawianie sobie pojęć użytych w poszczególnych elementach (poszczególnych literach a-g) tego katalogu." Podzielając w pełni powyższe stanowisko, zarzuty zawarte w punktach 1 i 3 nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ostatni z zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy także okazał się chybiony. Wykonywanie zadań publicznych, a przede wszystkim fakt, że działalność Spółki ogranicza się w istocie do ich realizacji, co wynika z jej statutu, zdeterminowało charakter żądanej informacji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro całość działalności Spółki koncentruje się na wykonywaniu zadań użyteczności publicznej to wszelkie działania marketingowe i promocyjne są z nimi ściśle związane, a zatem stanowią informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.