II SA/Ke 1079/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 1079/15 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., orzekającej m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...] , stanowiącej własność G. P., przez [...] S.A. z siedzibą w K., zwanej dalej [...] S.A., zezwolenia m.in. na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski, w tym umieszczenie słupa kratowego na działce nr [...] , w części dotyczącej działki nr [...] , na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] w całości i w tym zakresie orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Szewcach, gmina Sitkówka- Nowiny, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] , stanowiącej własność G. P., przez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie, zezwolenia m.in. na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski przez działkę nr [...] w pasie technologicznym o pow. 1203 m2, w tym umieszczenie słupa kratowego na działce nr [...] , w granicach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ograniczenie z dnia 9 stycznia 2015 r. 2. zobowiązaniu [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziorna, do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1. 3. jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. 4. zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia jej części w zakresie wskazanym w pkt 1 ww. decyzji, w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski przez działkę nr [...] w pasie technologicznym o pow. 1203 m2, w tym umieszczonego słupa kratowego na działce nr [...] . 5. decyzja niniejsza służy za podstawę do wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja z 22 czerwca 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zobowiązywała [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. Jeżeli będzie to niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy u.g.n. W złożonym odwołaniu G. P. wniósł o uchylenie ww. decyzji w części dotyczącej działki [...] i umorzenie postępowania I instancji w powyższym zakresie oraz odmowę ograniczenia sposobu korzystania z tej działki. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż od 2011 r. podejmuje działania zmierzające do budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego mającego uzupełnić istniejącą na działce zabudowę zagrodową, a działka jest wg niego działką budowlaną. Wskazał również, iż usytuowanie na działce linii energetycznej uniemożliwi jej zabudowę, zgodnie z jego planami. Ponadto przytoczył kwestię rozbieżności w przebiegu granic działki 61 z działkami [...] i [...] , pomiędzy stanem wykazanym na mapie sytuacyjnej, a przebiegiem granicy ewidencyjnej, która jest wyjaśniana przez Starostę Kieleckiego. Odniósł się także do propozycji odsprzedaży działki [...] inwestorowi oraz negocjacji prowadzonych z inwestorem, jak również kwestii zmian w MPZP. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość położona w Szewcach, gmina Sitkówka-Nowiny, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1375 ha, stanowi zgodnie z księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Kielcach własność G. P. Zgodnie ze zmianą nr 12 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sitkówka-Nowiny, zatwierdzoną uchwałą Nr XLII/360/14 Rady Gminy Sitkówka-Nowiny z dnia 21 maja 2014 r., działka o numerze [...] położona w Szewcach znajduje się w obszarze pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV, na terenie o symbolu 4.R, tj. "grunty rolnicze, napowietrzna linia elektroenergetyczna 220 kV", na których zakazuje się zabudowy i dopuszcza się urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają poprowadzenie pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 220 kV (§ 4.1 w/w uchwały). Materiał dowodowy zawiera dokumenty świadczące o negocjacjach pomiędzy właścicielem, a inwestorem w sprawie wyrażenia zgody na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej oraz ww. słupa. Wynika z nich, że właściciel nieruchomości odmówił zgody na jej udostępnienie. G. P. m.in. w piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 8 września 2014 r. został poinformowany o warunkach inwestycji na działce oraz propozycji finansowej za umieszczenie ww. urządzeń na nieruchomości. Wobec braku porozumienia i w efekcie nie podpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki, pełnomocnik inwestora wnioskiem z dnia 9 stycznia 2015 r. skierowanym do Starosty K. wystąpił na podstawie art. 124 u.g.n., o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację celu publicznego, polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski. Wniosek zawierał wymagane przepisem artykułu 116 u.g.n. dokumenty i uzasadnienie. Pełnomocnik [...] S.A., pismem z 9 kwietnia 2015 r. negatywnie odniósł się do zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej oraz ewentualnego wykupu nieruchomości. Ponadto w dniu 15 kwietnia 2015 r. dokonał sprostowania wniosku z 9 stycznia 2015 r. w zakresie wielkości powierzchni pasa technologicznego wskazanej na mapie dołączonej do wniosku. Skarżący pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. skierowanym do Starosty Kieleckiego wskazał swoje zastrzeżenia do zebranego materiału dowodowego, w szczególności do mapy z 17 marca 2014 r. bowiem nie wynikało z niej - wg strony - że wyjaśniona została kwestia przebiegu granicy pomiędzy działką [...] , a działką 61. Kończąc postępowanie, Starosta Kielecki wydał decyzję z 22 czerwca 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż Starosta Kielecki decyzją z 12 marca 2014 r. orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmiany w ewid. gruntów obr. Szewce, gm. Sitkówka Nowiny polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] , a działkami sąsiednimi o nr [...] , [...] i [...] . Decyzją z dnia 10 grudnia 2014 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Kieleckiego z [...] 2014 r. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję WINGiK z dnia 10 grudnia 2014 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Skarżący w piśmie z 23 września 2015 r. nie wyraził zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz podtrzymał chęć sprzedaży pod inwestycję działki nr [...] za kwotę odzwierciedlającą jej wartość. Ponadto ponownie odniósł się do kwestii zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, trasy planowanej linii elektroenergetycznej oraz jego planów co do przedmiotowej działki. Wojewoda podniósł, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione zostało od odwołania strony z dnia [...] r., w którym G. P. odwołał się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej jedynie działki nr [...] . Organ podkreślił, iż sam wniosek inwestora, jak i decyzja organu I instancji dotyczyła dwóch działek, tj. oznaczonej nr [...] oraz [...] , których właścicielem jest G. P.. Organ odwoławczy zauważył, że nieruchomość stanowiąca przedmiot sprawy objęta została obowiązującym MPZP Gminy Sitkówka-Nowiny. Okoliczność ta powoduje, że działka może być przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Odnosząc się do postawionego zarzutu, iż usytuowanie linii elektroenergetycznej uniemożliwia rozbudowę zabudowań już istniejących, organ uznał go za niezasadny. Wskazał, że kwestia późniejszego zagospodarowania działki to zdarzenie przyszłe i niepewne, zatem nie można uzależniać budowy linii elektroenergetycznej, będącej jak już wcześniej wskazano inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów u.g.n. od przyszłych planów właściciela z nią związanych. Realizacja celu publicznego w rozumieniu przepisów u.g.n. ma pierwszeństwo przed przyszłymi zamierzeniami właściciela związanymi z realizacją własnych celów inwestycyjnych. Zapisy MPZP określają ten teren jako 4.R, tj. grunty rolnicze, napowietrzna linia elektroenergetyczna 220 kV, na których zakazuje się zabudowy i dopuszcza się urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają poprowadzenie pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 220 kV. Umiejscowienie więc inwestycji na działce nie wpłynie negatywnie na dalszy sposób jej użytkowania, jako działki rolnej. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż ta część nieruchomości stanowi grunt budowlany, a w taki sposób określa ten teren właściciel nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski uznał także za bezzasadny zarzut dotyczący przeprowadzenia linii elektroenergetycznej trasą omijającą nieruchomość. Zmiana przebiegu inwestycji jest niemożliwa, ponieważ jej przebieg określony jest MPZP, determinuje lokalizację przebiegu całej inwestycji na terenach Gminy Sitkówka-Nowiny. Ponadto strona odwołująca nie wskazała innej, alternatywnej propozycji umiejscowienia linii energetycznej i to w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie organu z materiału dowodowego wynika, że były podejmowane przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika inwestora rokowania z właścicielem działki. Inwestor przedstawił mu szczegółowe informacje na temat planowanej inwestycji, w tym zaproponował wynagrodzenie za umieszczenie linii energetycznej na nieruchomości. Rokowania te nie przyniosły zamierzonego rezultatu tj. wyrażenia zgody przez właściciela na udostępnienie działki. Wojewoda zauważył, że organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej rokowań. Winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, iż spełnione zostały dwa warunki wymagane do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości: 1. nieruchomość przeznaczona jest pod realizację celu publicznego, zgodnie z MPZP, 2. zostały przeprowadzone rokowania dotyczące dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, ale właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozbieżności w przebiegu granic działki [...] z działkami [...] i [...] organ stwierdził, iż jest on bezzasadny. Kwestia ustalenia granic stanowi odrębne zagadnienie i jest przedmiotem innego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o inne przepisy prawa. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w przepisie art. 124 u.g.n. Nie mniej jednak organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w całości i orzekł w tym zakresie, co do istoty sprawy. Powodem powyższego był brak rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie kwestii zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępniania części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii, co może mieć miejsce w przyszłości, a co jest niezbędnym elementem decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze G. P. wniósł o uchylenie decyzji z 29 września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr ewid. [...] , a także uchylenie decyzji Starosty Kieleckiego z 23 sierpnia 2015 r. udzielającej [...] S.A zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego w części dotyczącej działki nr [...] . Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do skargi pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 9 stycznia 2012 r. na potwierdzenie faktu, że planowana inwestycja na działce nr [...] była na etapie zaawansowanym, a ograniczenie skarżącemu sposobu korzystania z nieruchomości całkowicie uniemożliwi jej realizację oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji G. P. zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Szewcach, gm. Sitkówka - Nowiny, nr ewid. [...] , przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski przez działkę nr [...] , w tym umieszczenie słupa kratowego na działce nr [...] i orzeczenie nie tylko w uchylonym zakresie, ale w szerszym tj. co do zobowiązania skarżącego do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, - art. 15 kpa i 127 kpa poprzez wydanie decyzji w zakresie zobowiązania skarżącego do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, konserwacją i usuwaniem awarii napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV, podczas gdy decyzja organu I instancji nie zawierała zobowiązań w tym zakresie, - art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, czyli skarżącego, poprzez wydanie decyzji, która ogranicza sposób korzystania skarżącego z jego nieruchomości w sposób szerszy niż decyzja organu I instancji, - art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a konkretnie dokumentów złożonych przez skarżącego potwierdzających planowaną przez niego budowę domu na przedmiotowej działce, braku uzasadnienia przyczyn uznania tej kwestii za nieudowodnioną oraz niewzięcie pod uwagę interesu strony skarżącej, - art. 107 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na niewskazaniu w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz braku precyzyjnego określenia w treści decyzji zakresu ograniczenia prawa własności, jedynie odesłanie w tym zakresie do załącznika do wniosku o ograniczenie z dnia 9 stycznia 2015 r. - art. 80, 107 § 3 kpa. w zw. z art. 124 ust. 3 i 112 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do faktu spełnienia przesłanki przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości dotyczących zgody skarżącego na przeprowadzenie przez jego działkę linii elektroenergetycznej i posadowienia słupa kratowego oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do stwierdzenia, że materiał dowodowy zawiera dokumenty świadczące o negocjacjach między właścicielem a inwestorem, podczas gdy bezskuteczność rokowań nie została należycie udokumentowana i uzasadniona. II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 124b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w zakresie zobowiązania skarżącego do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, konserwacją i usuwaniem awarii napowietrznej linii elektroenergetycznej 220kW, podczas gdy wydanie decyzji w tym zakresie należy do kompetencji starosty, - art. 124 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w danym stanie faktycznym zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu skarżącemu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań z właścicielem działki, a do wniosku nie zostały załączone stosowne dokumenty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] uchylając decyzję Starosty [...] w części, orzekł nie tylko w uchylonym zakresie, ale w szerszym tj. co do zobowiązania skarżącego do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej. W ocenie autora skargi, starosta ma kompetencje do wydania odrębnej decyzji w tym zakresie na podstawie art. 124b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Ponadto skoro decyzja organu I instancji była zaskarżona w części dot. działki nr [...] , to w niezaskarżonej części co do działki nr [...] pozostała w obrocie prawnym bez zobowiązania do jej udostępnienia. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę na fakt, że decyzja organu I instancji ograniczała sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej i umieszczenie słupa, zaś decyzja organu II instancji ogranicza sposób korzystania poprzez zezwolenie "między innymi" na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej i umieszczenie słupa. Takie określenie zakresu ograniczenia jest nie tylko szersze od poprzedniego, ale i pozostawia furtkę do dowolnej, rozszerzającej interpretacji uprawnień [...] S.A. na nieruchomości skarżącego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa, ponieważ organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, ani też nie podał podstawy prawnej takiego rozwiązania. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie przez Wojewodę Świętokrzyskiego w zakresie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości stanowi więc naruszenie nie tylko przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ale także art. 124b ust. 1 i ust. 2 u.g.n., ponieważ wydanie takiej decyzji należy do kompetencji starosty. Zdaniem skarżącego, organ II instancji powołany jest do weryfikacji decyzji organu I instancji i nie powinien orzekać w zakresie, w jakim organ ten nie orzekł. Jeżeli tak się stało, to stanowi to naruszenie przepisów art. 15 kpa i 127 kpa. Zdaniem skarżącego, decyzja organu II instancji jest dla niego bardziej niekorzystna, ponieważ nie tylko ogranicza sposób korzystania z jego nieruchomości w ten sposób, że zezwala inwestorowi na przeprowadzenie na działce nr [...] linii elektroenergetycznej i umieszczenie słupa kratowego, ale dodatkowo zobowiązuje go do udostępnienia nieruchomości na przyszłość w celu konserwacji i usuwania awarii. Odnosząc się do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa skarżący podniósł, że organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwiając sprawę uwzględnić nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli. W danej sprawie organy zupełnie nie brały pod uwagę interesu strony skarżącej, która zarówno na etapie postępowania przed organem I jak i II instancji podnosiła, że od 2011 r. podejmuje działania zmierzające do wybudowania na działce nr [...] jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W ramach tych działań m.in. ustalono warunki przyłączenia obiektu do miejskiego wodociągu i kanalizacji, uzyskano wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sitkówka - Nowiny, zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i potwierdzono istnienie zjazdu oraz dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 107 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 119 ust. 1 u.g.n. skarżący podniósł, że treść normy 124 ust. 1 u.g.n. zawiera wymóg "ścisłego określenia zakresu ograniczenia czasowo". Tymczasem ani w decyzji organu I ani II instancji tego wymogu nie zachowano. Brak również precyzyjnego określenia w treści decyzji przebiegu linii elektroenergetycznej i określenia obszaru jej oddziaływania, a jedynie odesłanie w tym zakresie do mapy stanowiącej załącznik do wniosku o ograniczenie z dnia 9 stycznia 2015 r. Skarżący podniósł, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 80,107 § 3 kpa w zw. z art. 124 ust. 3 i 112 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do faktu spełnienia przesłanki przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości dotyczących zgody skarżącego na przeprowadzenie przez jego działkę linii elektroenergetycznej i posadowienia słupa kratowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego uchylająca decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki nr [...] położonej w Szewcach, gmina Sitkówka-Nowiny oraz orzekająca m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, przez udzielenie [...] S.A w K. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski przez działkę nr [...] w pasie technologicznym o pow. 1203 m2, w tym umieszczenie słupa kratowego na tej działce, "w granicach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ograniczenie z dn. 09.01.2015 r." Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu podkreślić należy, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa własności ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W związku z tym, w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n., zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 197/09, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1629/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji pod kątem tak rozumianych obowiązków organu i warunków, jakie spełniać powinna decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zauważyć należy, że reformując rozstrzygnięcie organu I instancji, Wojewoda Świętokrzyski oznaczył obszar działki nr [...] , co do którego nastąpiło ograniczenie prawa własności, odwołując się w pkt 1 do "granic oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ograniczenie z dnia 09.01. 2015r." Tymczasem wniosek [...] Operator S.A., o którym mowa wyżej zawiera kilka map i nie wiadomo, którą organ odwoławczy "miał na myśli" zakreślając obszar ograniczonego korzystania, gdyż żadnej z tych map nie przyjął jako załącznik graficzny do własnej decyzji, tak jak miało to miejsce w przypadku zreformowanej decyzji Starosty Kieleckiego z 22 czerwca 2015 r. Już z tego tylko powodu zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu ścisłego określenia zakresu ograniczenia prawa własności. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że pismem zatytułowanym "sprostowanie" z 15 kwietnia 2015r. inwestor - [...] S.A. w K. poinformował, że do złożonego 9 stycznia 2015 r. wniosku "błędnie złożono mapy z omyłką pisarską. Omyłka pisarska znajduje się w powierzchni pasa technologicznego wskazanego na mapie oraz opartego na jej podstawie opisu technicznego i powinna posiadać wartość dla działki [...] – 1203m2, a nie jak w załączonej mapie 3409,3m2". Celem sprostowania jako załącznik do ww. pisma spółka przedłożyła mapy z prawidłowym pasem technologicznym oraz opis techniczny dla ww. działki. Porównując mapę złożoną przez wnioskodawcę 11 maja 2015 r., a więc po sprostowaniu wniosku, przedstawiającą trasę projektowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji SE Radkowice – SE Kielce-Piaski, która stanowiła załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji, z mapą załączoną do wniosku z 9 stycznia 2015 r., do której odwołuje się Wojewoda Świętokrzyski w zaskarżonej decyzji, zauważyć można wyraźne różnice co do położenia planowanej linii wobec północno-wschodniego narożnika działki nr [...] . Bez względu na to, czy wynikają one z innego oznaczenia na obu mapach granicy ewidencyjnej tej działki, czy też z innych przyczyn, nie ulega wątpliwości, że obie mapy się różnią, także w zakresie opisu powierzchni obszaru oddziaływania (1203,0m2/3409,3m2). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji dostrzegł wprawdzie fakt sprostowania wniosku, jednak nie znalazł on żadnego przełożenia na sentencję objętego skargą rozstrzygnięcia. Ponadto, określając obszar pasa technologicznego na 1203 m2 organ odwoławczy zdaje się nawiązywać do mapy złożonej przez wnioskodawcę w dniu 11 maja 2015 r., a więc w wersji sprostowanej, co nie koreluje z analogiczną mapą, złożoną wraz z wnioskiem, gdzie obszar oddziaływania oznaczony został na 3409, 3 m2. Ma także rację skarżący, zarzucając brak precyzji w decyzyjnej wypowiedzi Wojewody, wyrażający się w takim jej sformułowaniu, które budzi wątpliwości co do zakresu ograniczenia prawa własności - poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia "m.in." na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej przez działkę nr [...] . Wobec tego, że - jak wyżej wskazano - zakres ograniczenia prawa własności w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi być ściśle określony, a samo rozstrzygnięcie winno wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, co w niniejszej sprawie przekłada się na wymóg dokładnego określenia przebiegu linii elektroenergetycznej i granic pasa technologicznego, odwołanie się do bliżej nieokreślonej mapy stanowiącej załącznik do wniosku o ograniczenie, który w dodatku został w toku postępowania sprostowany, a inwestor złożył inną mapę z przebiegiem trasy inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na to, że zaskarżona decyzja jako wydana na niekorzyść strony odwołującej się narusza art. 139, 15 i 127 kpa. Wyjaśnienia wymaga, iż wprawdzie rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało obowiązku opisanego w pkt 4 zaskarżonej decyzji, jednakże wynika on z mocy samej ustawy tj. z art. 124 ust. 6 u.g.n. stanowiącego, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zauważyć też należy, że wymieniony w art. 124 ust. 6 u.g.n. obowiązek wynika bezpośrednio z mocy tego przepisu i w oparciu o ten przepis podlega egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego (por. komentarz do art. 124 u.g.n., Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. III, LEX 2014 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt. II SA/Gl 993/10). Nawet więc w sytuacji, gdyby w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie zobowiązał strony skarżącej w zakresie z pkt 4 decyzji, obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii niewątpliwie by istniał. Treść pkt 4 decyzji Wojewody jest więc de facto powtórzeniem zobowiązania zawartego w ustawie i nie sposób przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona decyzja ogranicza z tej przyczyny jego sposób korzystania z nieruchomości w sposób szerszy niż decyzja organu I instancji. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić także należy, że art. 124 ust. 6 u.g.n. nakłada na właściciela oraz użytkownika wieczystego obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, które zostały założone na nieruchomości na podstawie decyzji zezwalającej. Chodzi zatem o incydentalne korzystanie z nieruchomości, z którym to jednak korzystaniem może być związane czasowe jej zajęcie, jeśli tego będzie wymagać usunięcie awarii lub konserwacja ciągów, przewodów lub urządzeń. Konserwacja obejmuje czynności niezbędne dla utrzymania przedmiotu w odpowiednim stanie i nie obejmuje remontu, który może być przeprowadzany na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124b. Nie jest konserwacją przebudowa instalacji, wymiana urządzeń na nowe (np. wymiana słupów elektroenergetycznych, wymiana rurociągów) stanowiące planowe działanie modernizacyjne. Czynności takie, jako przedsięwzięcie większych rozmiarów, będą wymagały uzyskania nowej decyzji, na podstawie art. 124b, a w przypadku konieczności budowy nowych urządzeń - art. 124 ust. 1 (zob. G. Matusik, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce..., red. S. Kalus, Lexis.pl/el. 2012 oraz Czechowski Paweł (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 zaskarżonej decyzji stanowiące wyraz ustawowego obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, wobec której wydana została decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n., nie jest zatem równoznaczne, jak zdaje się to rozumieć skarżący, z decyzją zezwalającą na zajęcie nieruchomości w celu usunięcia awarii lub konserwacji ciągów, przewodów i urządzeń, o jakiej mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Odniesienie się w art. 124 ust. 6 wprost do ust. 1 tego przepisu wskazuje na to, że uprawnienia związane z koniecznością utrzymania są ściśle powiązane z uprawnieniami do wybudowania urządzeń przewodów lub ciągów, stanowią niejako ich następstwo i tworzą niepodzielne uprawnienie o charakterze administracyjnoprawnym. O trafności takiego stanowiska świadczy dodatkowo fakt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 24 września 2010 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1323), która wprowadziła art. 124b (por. powoływany wyżej Komentarz pod red. Pawła Czechowskiego). Nie ma także racji skarżący zarzucając, że w stanie faktycznym sprawy organ nienależycie udokumentował "bezskuteczność rokowań". Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1. Niemożność uzyskania zgody właściciela lub użytkownika wieczystego oznacza więc taki stan, w którym właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo sprzeciwił się wyrażaniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10, z 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07). W przypadku braku dojścia do porozumienia bezskuteczność rokowań powinna zostać w sposób należyty udokumentowana. W związku z tym należy udokumentować wszelkie czynności i działania, które zostały podjęte w celu doprowadzenia do zawarcia umowy, a które w tym przypadku ograniczają się do próby podjęcia negocjacji, tak aby wykazać należytą staranność (Czechowski Paweł (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz). Bezskuteczność rokowań w niniejszej sprawie udokumentowana została przez wnioskodawcę w załączniku nr 5 do wniosku zawierającym: notatkę ze spotkania sporządzoną 3 lipca 2014 r. oraz pisma do G. P.: z 8 września 2014 r., doręczone 17 września 2014 r. (pozostało bez odpowiedzi) oraz z 15 października 2014 r., doręczone 22 października 2014 r. Bezspornym przy tym jest, że w wyniku prowadzonych rozmów strony nie doszły do porozumienia, a sam skarżący w piśmie z 10 marca 2015 r. oświadczył, że oferta przedstawiona przez spółkę nie jest dla niego zadowalająca i że może "wspomnianą działkę nr [...] wyłącznie sprzedać pod taką inwestycję". Niewątpliwie zatem warunek braku zgody właściciela na ograniczenie przysługującego mu prawa, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. został spełniony. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania tj. z przyczyn formalnych, za przedwczesne Sąd uznał natomiast odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tego też powodu brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentu dołączonego do skargi. Co się zaś tyczy wniosku o uchylenie decyzji Starosty Kieleckiego z 23 sierpnia 2015 r. dotyczącej udzielenia [...] S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wyjaśnić należy, że niezależnie od tego, iż z mocy art. 52 § 1 p.p.s.a. decyzje organu I instancji od których służy odwołanie, nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcie to nie mogło być przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie, gdyż zostało podjęte w innym postępowaniu administracyjnym. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł i wynagrodzenie radcy prawnego – 240 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.