II SA/Gd 455/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 października 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] w mieście G. oddala skargę. A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon A. w mieście G. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 30 października 2014 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon A. w mieście G. W planie tym nieruchomość położona w G. przy A. stanowiąca działkę nr [...], której właścicielem jest skarżąca Spółka, przeznaczona została pod zabudowę usługową – szkolnictwo wyższe – karta terenu nr 002-U33 (§ 8 ust. 3 uchwały). Pismem z dnia 14 maja 2015 r. A. wezwało Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wskazaną uchwałą nr [...]. W wezwaniu zarzucono, że w uchwale zmieniono dotychczasowe przeznaczenie działki nr [...] w sposób zawężający w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, a także w stosunku do obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, tj. wskazano, że jest to teren zabudowy usługowej, jednak z ograniczeniem jedynie do szkolnictwa wyższego. Według skarżącej postanowienie to powoduje istotne ograniczenie prawa własności i stanowi nieuprawnioną ingerencję w sferę gwarantowanych Konstytucją prawa i wolności. Wskazano, że Spółka nabyła powyższą nieruchomość od Uniwersytetu. Spółka ta nie jest jednak ani szkołą wyższą, ani organem założycielskim takiej szkoły. Oznacza to, że Spółka jako właściciel nieruchomości nie będzie mógł samodzielnie użytkować swojej nieruchomości i będzie zmuszony do korzystania z niej wyłącznie poprzez pobieranie przychodów z jego wynajmu. Skarżąca zarzuciła, że uchwała planistyczna w nieuzasadniony sposób uwzględniła interes wynajmującego B., kosztem interesu prawnego właściciela. Nadto wskazała ona, że na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej pozostawiono nadal przeznaczenie pod działalność usługową bez ograniczeń, co czyni nieuzasadnionym postanowienia odnośnie działki należącej do Spółki. Skarżąca stwierdziła, że Uniwersytet przy okazji odstąpienia Miasta od odwołania darowizny wskazanego terenu zapewnił, że środki uzyskane z jego sprzedaży zostaną użyte na częściowe sfinansowanie wydatków związanych z budową budynku neofilologii i administracji centralnej Uniwersytetu. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na powyższą uchwałę wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy § 8 ust. 3. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśniono, że działkę nr [...] skarżąca Spółka nabyła od Uniwersytetu w dniu 17 grudnia 2013 r. W chwili nabycia, dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 21 grudnia 2006 r., w którym nieruchomość ta była przeznaczona pod zabudowę usługową. W kwestionowanym planie przeznaczenie wskazanej nieruchomości zmieniono poprzez ograniczenie zabudowy usługowej wyłącznie do szkolnictwa wyższego, taki zapis powoduje istotne ograniczenie prawa własności i stanowi nieuprawnioną ingerencję w sferę gwarantowanych Konstytucją praw i wolności. Skarżąca wskazała, że uchwała i jej uzasadnienie do niej nie zawierają przekonujących argumentów przemawiających za ograniczeniem funkcji usługowych tylko do szkolnictwa wyższego. W uchwale błędnie wskazano, że grunty te stanowią własność B. Nieruchomość została kupiona od Uniwersytetu nie przez szkołę wyższą, ale przez spółkę prawa handlowego – A., a podmiot ten nie jest szkołą wyższą. Błąd ten doprowadził do istotnego naruszenia prawa własności skarżącej Spółki, ponieważ podmiot ten nigdy nie będzie mógł samodzielnie użytkować swoich nieruchomości i będzie zmuszony do korzystania ze swojej własności jedynie poprzez wynajęcie jej i to tylko określonym podmiotom - szkołom wyższym, co jest istotnym naruszeniem przewidzianego w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do ochrony własności. Skarżąca wskazała, że Rada Miasta nie uzasadniła zawężenia funkcji jedynie do szkolnictwa wyższego, a jedyny przedstawiony argument (prawo własności przysługujące szkole wyższej) jest błędny. Uchwała nie uzasadnia, dlaczego bierze pod uwagę interes innego podmiotu (B.), który nie ma prawa własności do żadnej z nieruchomości objętych uchwałą, a pomija prawo własności skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że w poprzednio obowiązującym planie nieruchomość należąca wcześniej do Uniwersytetu, a obecnie do skarżącej Spółki, ale także nieruchomości Miasta przeznaczone były na działalność usługową bez żadnego ograniczenia. Nowa uchwała zawiera ograniczenie jedynie w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej i niewielkiej części działki Miasta oddanej w użytkowanie szkole wyższej. Pozostałe działki, w tym również działki Miasta, na których znajduje się szkoła budowlana, a także boisko sportowe nadal są przeznaczone na działalność usługową bez ograniczeń. W skardze zarzucono, że § 8 kwestionowanej uchwały narusza zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, gdyż studium przewiduje, że cały obszar objęty planem przeznaczony jest na zabudowę usługową, bez ograniczania jej do funkcji szkolnictwa. Skarżąca uznała za nieprzekonywujące uzasadnienie nieuwzględnienia jej uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparte o argumentację pochodzącą z uchwały Rada Miasta 26 września 2013 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od odwołania darowizny nieruchomości - działki [...]). Rada Miasta podjęła tę uchwałę będąc zapewnioną, że teren ten, po ponownej sprzedaży, nadal będzie wykorzystywany "na cele oświatowe w zakresie szkolnictwa wyższego". Jak wynika z uzasadnienia do powyższej uchwały nr [...] rektor Uniwersytetu wskazał, że środki uzyskane ze sprzedaży przedmiotowej działki użyte zostaną na częściowe sfinansowanie wydatków związanych z budową budynku neofilologii i administracji centralnej Uniwersytetu, stąd wnioskował o podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na odstąpienie od odwołania darowizny. Wobec tego skarżąca spółka uznała, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele szkolnictwa wyższego nie jest realizacją polityki przestrzennej gminy, lecz sposobem na usankcjonowanie motywów podjęcia uchwały nr [...] z dnia 26 września 2013 r. Skarżąca wskazała, że nie składała żadnych zapewnień ani na etapie negocjacji przed umową, ani w treści aktu zawierającego umowę sprzedaży nieruchomości, że zakupiona przez spółkę działka będzie wykorzystywana jedynie na cele szkolnictwa wyższego. W chwili zakupu nieruchomości jej przeznaczenie było określone jako tereny zabudowy usługowej i takie też przeznaczenie widniało w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Skarżąca stwierdziła, że okoliczność, iż inny podmiot zapewnił, że działka będzie wykorzystywana na cele szkolnictwa wyższego nie może powodować ograniczenia prawa własności skarżącej. Uzasadnieniem dla ograniczenia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być realizacja obietnicy utrzymania funkcji szkolnictwa wyższego przez podmiot trzeci niebędący właścicielem żadnej z nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej w uchwale doszło do nadużycia przez Radę Miasta przysługującej jej uprawnień, gdyż poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości doprowadziła do zrealizowania zapewnienia złożonego Radzie przez podmiot, który nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miasta wyjaśniła, że dnia 28 stycznia 1999 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej w G. przy A. na rzecz Uniwersytetu, w drodze umowy darowizny. W uchwale tej zastrzeżone zostało, że nieruchomość zostaje przekazana wyłącznie na potrzeby C. (uchwała nr [...]). Aktem notarialnym z dnia 22 marca 1999 r. Gmina Miasta przekazała nieodpłatnie Uniwersytetowi działkę nr [...] wraz z istniejącym budynkiem. W 2013 r. rektor Uniwersytetu wystąpił do Gminy Miasta z wnioskiem o odstąpienie od odwołania darowizny przedmiotowej nieruchomości w związku z jej sprzedażą. Rada Miasta, zapewniona przez władze Uniwersytetu, że działka w dalszym ciągu wykorzystywana będzie na cele szkolnictwa wyższego przez B., uchwałą nr [...] z dnia 26 września 2013 r. wyraziła zgodę na odstąpienie od odwołania darowizny nieruchomości. W trakcie sporządzania projektu zaskarżonego planu miejscowego B. pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. złożyła wniosek wraz z koncepcją zagospodarowania terenu z prośbą o uwzględnienie przeznaczenia, parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z załączonym projektem. Projekt ten jednoznacznie wskazywał, że przedmiotowy teren ma zostać całościowo zagospodarowany przez B. W piśmie tym B. wskazała, że jest podmiotem posiadającym prawa do terenu działki nr [..]-[..]. Wskazano również, że B. dzierżawi od Gminy działki okalające działkę nr [...] i prowadzi na nich swoją działalność. Również w uwagach składanych do projektu planu miejscowego B. wskazywała, że jej intencją jest całościowe i spójne zagospodarowanie terenu oznaczonego symbolem 002-U33 w celu stworzenia nowoczesnego kampusu. A. pismem z dnia 12 września 2014 r. złożyło uwagę do projektu przedmiotowego planu miejscowego z wnioskiem o pozostawienie na działce nr [...] przeznaczenia usługowego, jak w poprzednim planie obowiązującym, poprzez wykreślenie z projektu planu wskazania wyłącznie na usługi szkolnictwa wyższego. Prezydent Miasta nie uwzględnił tej uwagi. Przyznano, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały błędnie wskazane zostało, że właścicielem działki [...] jest B., a nie A., co nie ma jednak znaczna dla ważności uchwały. Rada wskazała, że już w dacie przekazywania przedmiotowej działki Uniwersytetowi celem władz Miasta było utrzymanie na tym terenie funkcji szkolnictwa wyższego. Rada Miasta odstąpiła od odwołania darowizny przedmiotowej nieruchomości w przekonaniu, że działka ta będzie wykorzystywana na cele szkolnictwa wyższego. Uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego jest kontynuacją zamierzeń władz Miasta w stosunku do przedmiotowego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej w u.p.z.p. procedury planistycznej. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon A. w mieście G. Uprawnienie do żądania zweryfikowania powyższej uchwały skarżąca Spółka wywodzi z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżąca wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 14 maja 2015 r., które doręczono organowi w dniu 19 maja 2015 r. Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Zatem upływ 60-dniowego terminu do wniesienia skargi następował w dniu 19 lipca 2015 r. Termin do wniesienia skargi został zachowany, gdyż skarga z dnia 14 lipca 2015 r. w tym też dniu została nadana w placówce pocztowej na adres Rady Miasta. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarżąca Spółka posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym, a mianowicie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w G. przy A. Działka ta w planie zaliczona została do karty terenu oznaczonej symbolem 002-U33, której przeznaczeniem jest zabudowa usługowa – szkolnictwo wyższe. W odniesieniu do wskazanego obszaru wraz z uchwaleniem kwestionowanego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia w stosunku do dotychczasowego wynikającego z planu miejscowego polegająca na jego zawężeniu wyłącznie do zabudowy usługowej służącej realizacji funkcji szkolnictwa wyższego. Przytoczone ustalenia kwestionowanej uchwały planistycznej wpływają na sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej jednostką planistyczną 002-U33, albowiem określają ich przeznaczenie wskazując przy tym na konkretne ograniczenia w ich wykorzystaniu. Okoliczność ta uzasadnia przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, istnieje bowiem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a sytuacją prawną skarżącej, gdyż treść uchwały wkracza w jej uprawnienia właścicielskie. Możliwość uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istnieje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Uustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana jest przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślić należy, że prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są m.in. regulacje u.p.z.p. Skarżąca zarzucała, że zawężenie przeznaczenia terenu do usług w zakresie szkolnictwa wyższego, sprzecznie z prawem, ogranicza możliwości wykorzystywania przysługującego jej prawa własności. Stanowiska tego nie podziela Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno przepisy regulujące kompetencje organów uchwałodawczych gminny, jak i okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyjętą w kwestionowanym § 8 planu miejscowego koncepcję zagospodarowania terenu. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przechodząc do merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o planie, w pierwszej kolejności wymuszonej treścią przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które nadają priorytetowy charakter ocenie zgodności procedowanego projektu planu miejscowego z ustaleniami studium, należało odnieść się do zgodności kwestionowanego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. W pkt 2.1.1. obejmującym rozważania dotyczące istniejących uwarunkowań planowania przestrzennego w G. określono położenie tzw. Centralnego Pasma Usługowego i innych miejsc koncentracji usług. Wyjaśniono, że Centralne Pasmo Usługowe jest miejscem największej koncentracji usług i administracji w G., a przebiega wzdłuż głównej osi komunikacyjnej i kolejowej, z największymi ogniwami w Ś., W. i O. Określono, że jest to struktura aglomeracyjna mająca swoją kontynuację w S. i G. decydująca o tożsamości T. Pełni funkcję ośrodka ogólnomiejskiego i metropolitalnego skupiającego obiekty usługowe ośrodkotwórcze i znaczną grupę obiektów usługowych o swobodnej lokalizacji, czyli wyższe uczelnie, szkoły i szpitale. Z przytoczonych postanowień studium wynika, że pojęcie usług uchwałodawca rozumie szeroko, zaliczając do nich obok tradycyjnie pojmowanych usług np. handlu, gastronomii i usług bytowych, również usługi świadczone w ramach szkół wyższych, szkół i szpitali. Z określonych w pkt 9 studium celów i założeń rozwoju G. wynika, że w ramach celów społecznych założono zapewnienie dobrego standardu dostępu do usług, przede wszystkim do korzystania z usług służby zdrowia, oświaty, kultury oraz sportu i rekreacji. To również potwierdza, że termin "usługi", którym posługuje się uchwałodawca w studium obejmuje też usługi związane z działalnością szkolnictwa, w tym szkolnictwa wyższego. Uszczegóławiając w pkt 11.3.1 studium sposoby prowadzące do osiągnięcia tak zakreślonych celów, założono wzrost liczby studentów studiujących w G., co miałoby prowadzić do wzmocnienia pozycji G. jako ważnego ośrodka naukowego i akademickiego w Polsce północnej. W ramach tych działań przewidziano, że istniejące i nowo powstające uczelnie prywatne powinny dążyć do lokalizowania się na najlepiej skomunikowanych terenach dolnego tarasu. W skład dolnego tarasu G. wchodzą takie dzielnice, jak D. i S. Z powyższego wynika, że przewidywana w planie miejscowym lokalizacja zabudowy usługowej związanej ze szkolnictwem wyższym na terenie działki nr [...] jest zgodna z postanowieniami studium. Niewątpliwie usługi związane ze szkolnictwem wyższym stanowią rodzaj działalności usługowej. Studium jest aktem o charakterze ogólnym. Treść planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu o większym stopniu szczegółowości. Jego zapisy nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami studium, mogą je natomiast precyzować i uszczegóławiać. Zawężenie rodzaju działalności usługowej do działalności usługowej w zakresie szkolnictwa wyższego stanowi realizację uprawnień gminy w zakresie władztwa planistycznego. Analiza kwestionowanych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych w odniesieniu do działki nr [...] prowadzi do wniosku, że ograniczając uprawnienia właścicielskie skarżącej Rada Miasta nie działała w sposób dowolny. Rada Miasta decydując o przeznaczeniu jednostki planistycznej objętej kartą terenu nr 002-U33 pod zabudowę usługową – szkolnictwo wyższe zrealizowała koncepcję, która zarysowała się i była realizowana daleko wcześniej niż sam moment podjęcia działań planistycznych. Rada usankcjonowała istniejący na nieruchomości stan rzeczy i wpisała się w założenia planistyczne określone w studium (pkt 11.3.1.). Podkreślić należy, że teren nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy A. stanowiącej działkę nr [...] już w 1999 r. został przekazany przez Gminę Miasta w formie darowizny na własność Uniwersytetowi z wyłącznym przeznaczeniem na potrzeby C., co wyraźnie zastrzeżono w uchwale nr [...] Rada Miasta z dnia 28 stycznia 1999 r. Cel ten był faktycznie przez wiele lat realizowany. Przekazanie to odbyło się w trybie przepisów art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: z Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n. nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a. W 2013 r. rektor Uniwersytetu wystąpił do Gminy Miasta, mając zamiar sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, z wnioskiem o odstąpienie od odwołania dokonanej darowizny. Wówczas Uniwersytet zapewniał, że działka ta pomimo sprzedaży nadal będzie wykorzystywana na cele szkolnictwa wyższego przez B. W związku z tym, uchwałą nr [...] z dnia 26 września 2013 r. Rada Miasta wyraziła zgodę na odstąpienie od odwołania darowizny nieruchomości, co umożliwiło jej sprzedaż A. Tym samym Rada Miasta dała wyraz niezmienności koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki usługami z zakresu szkolnictwa wyższego. Skarżąca przekazała następnie tą nieruchomość B. do korzystania na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z informacji pozyskanych ze strony internetowej [...] wynika, że A. jest niepaństwową instytucją edukacyjną. A. stworzyło grupę kapitałową, w skład której obok D. wchodzą również B. w różnych miastach Polski, w tym w G. A. powołało do życia firmę D. i uczyniło z niej założyciela m.in. B. w G. W świetle tych okoliczności, za nieprzekonywujące należało uznał zarzuty skarżącej, że organ planistyczny określając przeznaczenie działki nr [...], zamiast interesem właściciela nieruchomości, kierował się interesem innego podmiotu, który był wyłącznie najemcą budynku znajdującego się na nieruchomości. Z okoliczności sprawy wynika, że już w dacie przekazywania przedmiotowej działki Uniwersytetowi, celem władz Miasta było wprowadzenie i utrzymanie na tym terenie funkcji szkolnictwa wyższego. Rada Miasta odstąpiła od odwołania darowizny przedmiotowej nieruchomości w przekonaniu, że działka ta będzie wykorzystywana na cele szkolnictwa wyższego. Nie ma zatem wątpliwości, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego było kontynuacją zamierzeń władz Miasta w stosunku do przedmiotowego terenu. Darowizna nieruchomości na rzecz Uniwersytetu i uchwała o odstąpieniu od odwołania darowizny, powoływana jest w niniejszej sprawie w kontekście ustalenia woli Gminy odnośnie przeznaczenia nieruchomości i brak podstaw do oceny działania organu planistycznego w tym zakresie jako naruszającego prawo. Okoliczność, że inne nieruchomości na terenie sąsiednim nie zostały przeznaczone na cele szkolnictwa wyższego nie uzasadnia stwierdzenia, że do naruszenia interesu skarżącej doszło sprzecznie z prawem. Organ planistyczny miał bowiem prawo skorzystać w tym zakresie z przysługującego mu władztwa planistycznego, a wybór na cele szkolnictwa wyższego właśnie tej nieruchomości został przez niego uzasadniony zarówno historią nieruchomości jak i aktualnie istniejącym na nieruchomości stanem faktycznym. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że ustalone dla działki nr [...] przeznaczenie pod zabudowę usługową – szkolnictwo wyższe, pomimo tego, że nie jest zbieżne z oczekiwaniami właściciela, nie narusza zasad, ani trybu sporządzania planu. W tej sytuacji właścicielowi nieruchomości, w związku z ograniczeniem w uchwale planistycznej jego uprawnień, mogą jedynie przysługiwać roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, jako niezasadną.