II SA/Gd 853/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. B. i R. P. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B. i R. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r. nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2012 r., stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia Starosty z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia możliwości przeznaczenia położonych na działce nr [...] w miejscowości P. gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z określeniem możliwości podziału działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznało, że postanowienie Starosty rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 121 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustaliło, iż w dniu 1 czerwca 2009 r., kiedy R. P. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] o pow. 4992 m2 położonej w miejscowości P., złożył jeszcze jeden wniosek dotyczący działki nr [...] o pow. 3081 m2. Oba te wnioski dotyczyły inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych z jednoczesnym podzieleniem działek dla nieruchomości położonych w P. nr [...] i [...]. Działki te oddzielone są wąską działką nr [...] w zamierzeniu przeznaczonej pod drogę. Kolegium wskazało, że w dniu 10 sierpnia 2009 r. Starosta wydał postanowienie uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] w P. wraz z określeniem warunków jej podziału. W dniu 21 lipca 2009 r. Starosta wydał natomiast postanowienie uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod planowaną inwestycję dla działki nr [...]. Zamierzeniem inwestycyjnym określonym w obu postanowieniach było zatem budownictwo jednorodzinne z jednoczesnym podziałem nieruchomości, a nieruchomości te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego wstępnie własność A. B. Obie te działki to nieruchomości rolne klasy RIIIa bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, na co wskazują załączone mapy w aktach organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając nieważność postanowienia z dnia 10 sierpnia 2009 r. uznało, że działki nr [...] i [...] stanowią zwarty obszar gruntów rolnych klasy RIIIa o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a tym samym na przeznaczenie tego obszaru na cele nierolnicze wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Starosta winien był zatem odmówić uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się A. B., R. P., B. M., I. M. oraz E. D. A. B. i R. P. wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia Kolegium z dnia 9 sierpnia 2012 r. w całości. I. i B. M. podkreślili, że są właścicielami działki nr [...], którą nabyli w listopadzie 2010 r. jako działkę przeznaczoną pod zabudowę. Koszt jaki ponieśli w związku z zakupem w/w działki obejmował wartość terenu pod zabudowę, a nie wartość gruntu rolnego czy leśnego. Postanowienie Kolegium jest dla nich krzywdzące, ponieważ pod w/w inwestycję zaciągnęli kredyt, a w najbliższej przyszłości zamierzają wybudować dom jednorodzinny wolnostojący. Wydane postanowienie wyklucza realizację wszystkich tych zamierzeń. E. D. zaznaczyła, że jest właścicielką działki nr [...], której sprawa dotyczy. Strona podała, że przed kupnem działki sprawdziła ją w urzędzie gminy oraz w księgach wieczystych, by mieć pewność, że będzie można tam postawić dom. Otrzymała decyzję o warunkach zabudowy, następnie pozwolenie na budowę i w konsekwencji na w/w działce stoi już dom w stanie surowym, wykonane jest złącze kablowe, w planach kanalizacja i woda. Stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Starosty z dnia 10.08.2009r. oznaczałoby, że wszystkie te urzędowe dokumenty nie są nic warte a pracownicy je wydający niekompetentni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 2 października 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie z 9 sierpnia 2012 r. podtrzymując stanowisko, że postanowienie Starosty rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ ustalił, że w dniu 18.08.2010 r. A. B. wystąpiła również z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzieleniem działek budowlanych na działkach o nr [...] o powierzchni 4417 m2, nr [...] o powierzchni 4240 m2 i nr [...] o powierzchni 3189 m2 położonych w P. i stanowiących grunty rolne – Rllla. W każdym z tych postępowań organ I instancji przygotował projekty decyzji ustalających wnioskowane warunki zabudowy i wystąpił o uzgodnienie treści projektów decyzji ze Starostą w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że dla przeznaczenia zwartego obszaru gruntu rolnego klasy RIIIa o powierzchni przekraczającej 0,5 ha stanowiącego działkę nr [...] w połączeniu z działkami nr [...], [...], [...], [...] na cele nierolnicze wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pojęcie "zwartego obszaru" zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w treści obowiązującej na dzień wydania kwestionowanego postanowienia Starosty należy odnieść nie tylko do powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja. Uwzględniając cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz skutki zmiany przeznaczenia poszczególnych działek dla ochrony całego kompleksu gruntów, w skład którego wchodzą, pojęcie to trzeba odnosić do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych o odpowiedniej klasie w skład którego wchodzi działka objęta planowaną inwestycją. Ponadto organ stwierdził, że nawet przeznaczenie na cele inne niż rolne fragmentu gruntu wchodzącego w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych, a obejmującego jedną lub kilka działek wcześniej z niego geodezyjnie wyodrębnionych o łączonej powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, może zniweczyć rolnicze przeznaczenie całości tych gruntów, a więc także pozostałej ich części, która z gospodarczego i technicznego punktu widzenia przestanie się kwalifikować do rolniczego wykorzystania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się przy tym na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 710/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08. Mając to na uwadze, Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko o rażącym naruszeniu prawa w postanowieniu wydanym przez Starostę w dniu 10.08.2009r., a mianowicie przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażającym się w niezastosowaniu powyższej normy w sprawie uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania działki wyodrębnionej geodezyjnie z działki obejmującej zwarty obszar gruntów rolnych III klasy o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Jak bowiem wynika z akt sprawy objęta wnioskiem inwestora działka nr [...] o powierzchni 4992 m2 położona w P. wchodziła i wchodzi w dalszym ciągu w skład zwartego obszaru gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Zmiana jej przeznaczenia prowadzić będzie do utraty przez obszar, w skład którego wchodzi, o klasie gleby i powierzchni uzasadniającej jego rolnicze wykorzystanie, rolniczego przeznaczenia, co nastąpić może jedynie za zgodą właściwego ministra w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można było uznać, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W skardze do Sądu A. B. i R. P. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 2 października 2013 r. oraz postanowienia z dnia 9 sierpnia 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. prawa materialnego art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia Starosty - sierpień 2009 r.) mającym w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię prawa, skutkującą błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej; 2. przepisu postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez: - błędne przyjęcie, że postanowienie Starosty zostało wydane bez podstawy prawnej - na co nie zaprezentowano żadnego uzasadnienia; - błędną interpretację pojęcia "rażącego" naruszenia prawa - organ w uzasadnieniu wskazał na kwestie, które nie są "rażące" zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odnoszącym się do art. 156 k.p.a., a stanowią jedynie możliwy przedmiot odrębnej interpretacji prawnej, co doprowadziło do zmian ustawodawczych wynikającej właśnie z niejasności prawa i możliwości dzielenia gruntu na mniejsze części i przez to "odrolnienie" gruntów bez zgody Ministra Rolnictwa oraz - niedopuszczalne stwierdzenie nieważności postanowienia, które wywołało nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wskazali, że działka, której dotyczyło przedmiotowe postanowienie rzeczywiście stanowi użytek rolny klasy III, jednak jej powierzchnia wynosi 4992 m2, co nie przekracza wskazanej w przepisie powierzchni 0,5 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło konieczność uzyskania zgody Ministra obowiązkiem rozpatrywania działki [...] łącznie z działkami sąsiednimi, potraktowanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako "zwarty obszar" (składający się obok działki [...] z działek: [...], [...], [...], [...]) przekraczający łącznie 0,5 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tymczasem nie wskazało, skąd Starostwa miał posiadać w sierpniu 2009 r. wiedzę, że blisko rok później zostanie złożony kolejny wniosek o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - co ma kluczowe znaczenie dla rozważań w niniejszej sprawie. Skarżący wskazali, że w niniejszym postępowaniu bada się pojedynczą decyzję wydaną w sierpniu 2009 r. i świadomość organu (Starosty) na ten okres należy brać pod uwagę. Zaprezentowana przez organ wykładnia pojęcia "zwarty obszar" jest, w ocenie skarżących, niedopuszczalna i prowadzi do wniosków contra legem. Skarżący wskazali, że Wójt Gminy prowadził odrębne postępowania co do wskazanych działek (wchodzących według SKO w skład jednego zwartego obszaru) i nadał projektom decyzji ustalającym wnioskowane warunki zabudowy kolejne numery. Starosta dokonując uzgodnienia nie miał więc ani obowiązku, ani żadnej prawnej możliwości łącznej oceny tych obszarów, a co za tym idzie prawidłowo stwierdził, że zgoda dla obszaru działki [...], o obszarze nieprzekraczającym 0,5 ha, nie jest wymagana. Starosta uzgadniając zmianę przeznaczenia dla działki nr [...] w wyodrębnionym postępowaniu administracyjnym nie mógł oceniać ewentualnych zmian dotyczących działek o innych numerach, co do których toczyły się odrębne postępowania. Takie stanowisko w opinii skarżącej znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 129/2008). Skarżący stwierdzili również, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Powyższe w ocenie strony potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 20 kwietnia 2001 r. nr [...]. W przedmiotowej sprawie od Starosty wymagano dokonania wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwzględnieniem nie tylko wykładni językowej, ale również celowościowej i aksjologicznej. Z tego powodu, w ocenie skarżących, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty było pozbawione podstawy prawnej. O wadliwości zaskarżonego orzeczenia świadczy też w opinii skarżących zmiana art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem powodem zmiany tego przepisu było uniemożliwienie działań zbliżonych do stwierdzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to nie można uznać, że działania takie rażąco naruszały ten przepis przed jego zmianą. Przeciwne założenie prowadzi do wniosku, że zmiana prawa była bezcelowa. Skarżący stwierdzili też, że postanowienie, którego nieważność stwierdził organ, wywołało już nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie unieważnionego postanowienia Starosty, wydane bowiem zostały: ostateczna decyzja Wójta Gminy, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], a także decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości [...] na 4 działki. Doszło również do sprzedaży działek wydzielonych z działki [...], których nabywcy podejmowali decyzję o kupnie na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnej z decyzją Wójta Gminy o warunkach zabudowy. Skarżący podkreślili też, że obszar przedmiotowych działek faktycznie nie jest już gruntem rolnym i nie nadaje się pod uprawę, gdyż stanowi teren zabudowany, stoją na nim domy, a całość przecina droga gminna. Teren jest również częściowo uzbrojony w przyłącze prądu, a w gminie jest już wykonany projekt wodociągu. W rzeczywistości nie jest już możliwe przywrócenie stanu pierwotnego, czego dowodem jest plan P., na którym zaznaczono już istniejące budynki, a droga ma już swoją nazwę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym organ jako przyczynę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty wskazał rażące naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej jako u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Zgodnie z tym stanowiskiem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Rozważenia wymaga zatem, czy treść art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w dacie wydania przez Starostę postanowienia uzgadniającego, mogła być bez żadnych wątpliwości ustalona w bezpośrednim rozumieniu tych przepisów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.pz.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas od I do III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Ponieważ przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 30 lipca 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty - organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem warunków podziału na terenie działki nr [...] położonej w P. Wniosek dotyczył wyłącznie działki nr [...]. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, określając, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wskazany przepis stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie, co do stanu prawnego na dzień wydania przedmiotowego postanowienia, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 – dostępne w Internecie na stronach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko zaprezentowane zostało w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08, na który powołuje się SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Należy także wskazać, że przytoczony przez SKO na poparcie swego stanowiska wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 710/12, choć wskazuje na wykładnię zbieżną z zastosowaną przez organ w niniejszej sprawie, wydany został w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie przesądza o interpretacji art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mógł być wykładany rozbieżnie, przy czym interpretację tego przepisu, wskazaną przez SKO jako jego właściwe rozumienie, można znaleźć jedynie w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01 – dostępne na stronach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, jeżeli stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis był w okresie swego obowiązywania wykładany rozbieżnie, nie można wskazywać jako rażącego naruszenia prawa zastosowania tego przepisu przez organ zgodnie z inną interpretacją, niż przyjmowana aktualnie przez SKO. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut wywołania przez przedmiotowe postanowienie skutków prawnych o charakterze nieodwracalnym. Postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy nie wywołuje bezpośrednich skutków, które mają charakter skutków nieodwracalnych na gruncie prawa administracyjnego. Bezpośrednim skutkiem tego postanowienia jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której ewentualna wadliwość mogłaby uzasadnić usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 (Lex nr 1225395), w której wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dlatego też uchylił oba wydane w sprawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących A. B. i R. P. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 202 § 2 p.p.s.a.