IV SAB/Wa 486/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku Z.P. z dnia 25 maja 1995 r. w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnym sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z.P., dalej "skarżąca", pismem z dnia 5 listopada 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. dotyczącą postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej dawniej jako działki: Nr [...] w obrębie [...], Nr [...] w obrębie [...], Nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu skargi, pani Z. wyjaśniła, że pismem z dnia 25 maja 1995 r., zwróciła się o dokonanie regulacji prawnej działek wymienionych w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1943 roku. Do dnia złożenia skargi, tj. do dnia 5 listopada 2015 r., wniosek ten nie został rozpatrzony ani w części ani w całości, co czyni jej skargę zasadną. Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 22 stycznia 2015 r., Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że aktem notarialnym Rep. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z roku 1961) Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w W. przy ul [...] i ul. [...] o pow. 11.861 m2, zwane "[...]", oznaczoną jako działki: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ przedstawił okoliczności złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wskazał, że rozpoznając sprawę zwrotu, mając na uwadze fakt, że wnioski złożone przez spadkobierców byłych właścicieli budziły wątpliwości w zakresie przedmiotu zgłoszonego żądania, organ pismem z dnia 14 lutego 2004 r. wezwał wnioskodawców (w tym również Panią Z.P.) o dołączenie do akt sprawy mapy z zaznaczoną granicą nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Stanowiska odnośnie doprecyzowania roszczenia o zwrot nieruchomości zostało zajęte tylko przez jedną z uprawnionych osób. Skarżąca natomiast stanowiska w przedmiotowej sprawie nie zajęła. Organ dalej wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę stanowisko uprawnionej – I.B., przedstawione w odpowiedzi na wezwanie organu z 14 lutego 2004 r., uznał że wniosek dotyczy pozostałej części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], oznaczonej jako działka nr [...] i w związku z ustaleniem, iż nieruchomość stanowi własność W. wyłączył się z postępowania. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzi Starosta [...] wyznaczony przez Wojewodę [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2005 r. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Końcowo organ wskazał, że brak dalszego prowadzenia sprawy przez Prezydenta W. w zakresie pozostałych działek objętych przedmiotowym wywłaszczeniem podyktowany był brakiem jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zakresu zgłoszonego żądania, natomiast skarżąca dopiero w pismach z 2015r. doprecyzowała wniosek w zakresie pozostałych części wywłaszczonej nieruchomości. Organ wyjaśnił również, że przywołany na wstępnie uzasadnienia skargi, wniosek z dnia 25 maja 1995r. dotyczył regulacji prawnej nieruchomości oznaczonych pod nazwami: "[...]", "[...]", "[...]"- o pow. 8.397m2, "[...]", "[...]", "[...]", które – jak wskazała wnioskująca – są pozostałością w spadku po R. i F.K. W ocenie organu z wniosku z dnia 25 maja 1995 r. nie wynika w żaden sposób, aby dotyczył on zwrotu wymienionych w nim nieruchomości. Dlatego też skarżąca została poinformowana, że wniosek ten nie może być rozszerzony w zakresie zwrotu nieruchomości, których jest poprzednią właścicielką Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015r., poz. 133 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu art.. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skarżąca wniosła pismem z dnia 19 października 2015 r. Fakt, iż zażalenie nie zostało rozpoznane, nie tamuje możliwości wniesienia skargi na bezczynność. Przepis art. 52 p.p.s.a. wymaga bowiem dla możliwości złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś jego rozpoznania.. W dalszej części rozważań wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ administracyjny pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia 25 maja 1995 r., pani Z.P. wystąpiła do Urzędu Gminy [...] Dzielnica [...] o dokonanie regulacji prawnej wskazanych w tym wniosku terenów (k. 10 akt administracyjnych). Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu., a zostało również przyznane przez Prezydenta W. w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], [...], przekazującym skargę pani Z.P. do Sądu, iż żądanie zawarte w tym wniosku nie zostało w całości rozpatrzone. Mając zatem na uwadze fakt, iż żądanie zgłoszone zostało w 1995 r. i do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. przez przeszło 20 lat nie zostało ono rozpatrzone, nie ulega wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący. Podkreślić należy raz jeszcze, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, żadna ze wskazanych wyżej okoliczności jednak nie wystąpiła. Fakt, że organ wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku i nie otrzymał odpowiedzi nie przesądza o wyłączeniu możliwości oceny, że organ pozostaje bezczynny. W takich bowiem przypadkach, jeżeli brak doprecyzowania wniosku uniemożliwia procedowanie, organ ma możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skoro jednak organ z tej procedury nie skorzystał, to znaczy że nadal zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku. Przy tym Sąd zaznacza w tym miejscu, iż z uwagi na sporny charakter wniosku z 1995 r., Sąd nie przesądza czy Prezydent W. jest organem właściwym do załatwienia wniosku. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie intencji strony postępowania i – w przypadku uznania się za organ niewłaściwy – przekazanie wniosku, w terminie określonym w k.p.a., organowi właściwemu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Bezczynność, stanowiąca rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. W rozpoznanej sprawie, zdaniem Sądu, charakter działań organu cechuje rażące naruszenie tych przepisów prawa, gdyż – jak wynika z okoliczności sprawy – postępowanie organu (a raczej jego brak) stanowi przejaw braku woli załatwienia sprawy, z jednoczesnym pominięciem wszelkich wymogów procedury przewidzianej prawem. Organ właściwie nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, nie podając jednocześnie przyczyn zaistniałej zwłoki. Sąd stwierdzając, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, kierował się poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało w niniejszej sprawie z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.. W konsekwencji uznania, że bezczynność organu narusza prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny, a ponadto jest z całą pewnością nieuzasadnione, Sąd stwierdził po stronie organu rażące naruszenie prawa. Uznaniu, że bezczynność miała charakter rażący, przełożyło się na wysokość wymierzonej organowi grzywny w kwocie 1 500 złotych. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1 – 3, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie 4 - na podstawie art. 200 p.p.s.a.