I OSK 362/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent) orzekł o cofnięciu od dnia 29 września 2014 r. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A i B J.K., zam. w B. przy ul. [...], z datą od dnia 29 września 2014 r. Podstawą rozstrzygnięcia było ostateczne orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [w [...] Poradni dla Kierowców w [...]] z dnia [...] września 2014 r. [nr [...]] (dalej orzeczenie WOMP), stwierdzające przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi wymagającymi prawa jazdy kategorii A i B. Odwołanie od tej decyzji złożył J.K. (dalej skarżący bądź strona) wyrażając swoje niezadowolenie z jej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.) uchyliło decyzję z [...] września 2015 r. w części daty, od której cofnięto uprawienia i w tym zakresie umorzyło postępowanie; w pozostałej części utrzymało skarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu, jednak cofnięcie uprawnień z dniem wydania orzeczenia przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy było niezasadne. Skargę na tę decyzję złożył J.K.. Wniósł o "ponowne rozpatrzenie sprawy". Podniósł, że jest kierowcą od 40 lat. Przyczyną skierowania na badanie w zakresie przeciwskazań było zatrzymanie w trakcie jazdy pod wpływem alkoholu. Zakwestionował wyniki badań lekarskich, twierdząc że są one zmanipulowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. Przedmiotem kontrolowanej decyzji jest cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z [...] września 2014 r., którym stwierdzono przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi wymagającymi prawa jazdy kategorii A i B. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia w zakresie możliwości odwołania się (wystąpienia o ponowne zbadanie). Powyższe okoliczności są bezsporne i nie podlegają kontroli w niniejszym postępowaniu, podobnie jak decyzja o skierowaniu na badania lekarskie, która stała się ostateczna. W związku z powyższym oraz [mając na uwadze] art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015, poz. 155 ze zm., dalej ukp), skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, "Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia [...] na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem". Konstrukcja art. 103 ust. 1 ukp wskazuje jednoznacznie, że decyzja starosty ma charakter związany. W przypadku zaistnienia przewidzianej przesłanki, organ jest obowiązany, działając w drodze decyzji, do cofnięcia uprawnień. W rozstrzyganej sprawie przesłanka taka wystąpiła, zatem kontrolowaną decyzję należało uznać za zgodną z prawem. Podniesiona w skardze argumentacja nie odnosi się bezpośrednio do sprawy. W szczególności sąd administracyjny nie jest władny weryfikować orzeczeń lekarskich, zwłaszcza że na taką weryfikację nie zdecydował się sam skarżący. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia "zaskarżonego postanowienia" [winno być "zaskarżonej decyzji"]. Skargę kasacyjną wywiódł J.K., reprezentowany przez pełnomocnika adw. I. D., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1194/15 w całości, zarzucając naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z "2016, poz. 627" tekst jednolity) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki dla zastosowania tego przepisu i tym samym przez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, co nastąpiło na podstawie orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy dnia [...] września 2014 r. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 179a ppsa przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podstawy skargi kasacyjną są oczywiście usprawiedliwione, na skutek czego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie na rzecz adw. I. D. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, gdyż nie zostały one pokryte w całości ani w części. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, dołączonych do niniejszej skargi kasacyjnej, tj. pisma skarżącego z: 16 października 2014 r. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] ; 29 kwietnia 2015 r. wraz z dowodem wysłania tego pisma listem poleconym w dniu 30 kwietnia 2015 r., na okoliczność ich treści, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych dla sprawy wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na podstawie art. 188 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; na podstawie art. 86 § 1 i 2 ppsa wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasadzenie na rzecz adw. I. D. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponieważ nie zostały one pokryte w całości ani w części. Skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Mimo że autor skargi kasacyjnej dwakroć wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego (s. 1, s. 4 tiret drugie skargi kasacyjnej), to powołując art. 381 kpc w zw. z art. 106 § 3 ppsa i zgłaszając wnioski dowodowe, w istocie immanentnie zawarł w skardze kasacyjnej także zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego przez przyjęcie, że "skarżący nie skorzystał ze swych uprawnień w zakresie możliwości odwołania się (wystąpienia o ponowne zbadanie)" i pominięcie tego, że skarżący pismem z 16 października 2014 r. wniósł odwołanie od orzeczenia lekarskiego WOMP z [...] września 2014 r. Skarga kasacyjna zawiera – prócz zarzutu naruszenia prawa materialnego - immanentnie zawarty zarzut naruszenia przepisów postępowania (odpowiednio - A. Szpunar - glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, PS 1998/ 6/100 i n., i przywołane przez Glosatora orzecznictwo, akceptowane przez S. Rudnickiego w: Komentarz do kc. Część ogólna, W. Pr. 2006 s. 261 uw. 2 in fine). Wobec zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, ustalony przez Sąd I instancji, wymagał zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej, że dotyczył istotnych zdarzeń procesowych a wnioski dowodowe dotyczyły odpisów dokumentów, które winny były znajdować się w aktach administracyjnych, lecz się w nich nie znajdowały. Wolą ustawodawcy sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić dowody z odpisów dokumentów, załączonych do skargi kasacyjnej w postaci pisma skarżącego do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] (dalej IMPiZŚ bądź Instytut) z 16 października 2014 r. i pisma skarżącego z 29 kwietnia 2015 r. wraz z dowodem wysłania tego pisma listem poleconym w dniu 30 kwietnia 2015 r. (k. 103, 105, 107 akt sądowych). Jak trafnie zauważa skarżący, z treści pisma z 16 października 2014 r. jednoznacznie wynika, że nie zgadzając się z treścią orzeczenia lekarskiego nr [...], wniósł on o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Wskazuje na to sformułowanie użyte przez skarżącego, tj. "podnoszę zarzut wadliwości orzeczenia" (k. 103 akt sądowych). W piśmie z 16 października 2014 r. skarżący wskazał, że orzeczenie WOMP doręczono skarżącemu "w dn. 07.10.2014r"; na potwierdzonej za zgodność kserokopii znajduje się prezentata "16.10.2014 nr 15537", co wskazuje, że skarżący wniósł o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Z pisma IMPiZŚ z 7 sierpnia 2015 r. – "w związku z odwołaniem" (k. 108 akt sądowych) - wynika, że Instytut trafnie przyjął, że pismo z 16 października 2014 r. stanowiło wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Orzeczeniem lekarskim z [...] września 2014 r. nr [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B, z terminem następnego badania na dzień 29 marca 2015 r. Dnia 16 października 2014 r. odwołanie od wskazanego orzeczenia WOMP złożył J.K.. Pismem z 15 kwietnia 2015 r., IMPiZŚ wyznaczył skarżącemu datę badania na 6 maja 2015 r. Pismem z 29 kwietnia 2015 r., skarżący poinformował Instytut, że w związku z wyjazdem, nie stawi się we wskazanym terminie, deklarując, że "Gdy tylko wrócę z podróży skontaktuję się z Państwem, by ustalić inny termin"; do pisma załączając wydruk potwierdzający rezerwację biletu autokarowego na podróż na trasie B.-E.; wyjazd z B. dnia 2 maja 2015 r. godz. 1740 przyjazd do E. 3 maja 2015 r. godz. 830 (autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazał, że skarżący "przedłożył kserokopię rezerwacji lotniczej"; s. 3 akapit 5 skargi kasacyjnej; k. 104, 105, 106 akt sądowych). W istocie jednak skarżący nie skontaktował się ponownie z Instytutem do dnia 7 sierpnia 2015 r. (bezsporne – art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc; pismo Instytutu z 7 sierpnia 2015 r. nr [...] do skarżącego). Pismem z 7 sierpnia 2015 r. IMPiZŚ poinformował skarżącego, że nie zgłosił się on na wyznaczony termin badań lekarskich dnia 6 maja 2015 r.; do chwili obecnej skarżący nie zgłosił chęci wykonania badań w trybie odwoławczym - nie wyznaczono kolejnego terminu badania; IMPiZŚ poinformował stronę, że upłynął termin badań wykonywanych w trybie odwoławczym. Mimo naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. art. 141 § 4 ppsa) w postaci błędu w ustaleniach stanu faktycznego (co do "nie skorzystania" przez skarżącego "w zakresie możliwości odwołania się (wystąpienia o ponowne zbadanie)", uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń co do prowadzenia przez Instytut trybu odwoławczego na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego od orzeczenia lekarskiego WOMP (s. 1 akapit ostatni i s. 2 akapit 1 i 2 decyzji z [...] listopada 2015 r.). W istocie bowiem skarżący skorzystał z trybu odwoławczego, a jedynie uchylił się – z przyczyn leżących po stronie skarżącego – z poddania się ponownemu badaniu lekarskiemu w Instytucie (art. 79 ust. 4 i 5 ukp; § 11 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949, dalej rozporządzenie). Trafnie Kolegium uznało, że orzeczenie lekarskie WOMP stało się ostateczne i było w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji z: [...] września 2015 r. i [...] listopada 2015 r. Zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. "2016 r. poz. 627") okazał się niezasadny. Zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp postawiony został niestarannie. Kontrola decyzji dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazał precyzyjnie przywołany w zarzucie przepis ustawy z dnia 5 kwietnia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. "2016 r. poz. 627"; s. 1 skargi kasacyjnej; który to tekst jednolity wszedł w życie dopiero 5 maja 2016 r.), gdy tymczasem należy wziąć pod uwagę tę ustawę w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 155, zm. poz. 541 i 1273). Mimo tego uchybienia, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Zgodnie z art. 81 ust. 1 ukp minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia m. in.: szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego; jednostki uprawnione do przeprowadzania badań, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 oraz w art. 79 ust. 4 i 5 ukp. Przepis § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949) wskazuje, że osoba posiadająca skierowanie zgłasza się na badanie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania na to badanie. W związku z powyższym, jak słusznie zauważył zarówno Sąd I instancji jak i organy obu instancji, orzeczenie lekarskie z [...] września 2014 r. nr [...] stało się ostateczne, pozostając w obrocie prawnym, tym samym wiążąc organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd I instancji trafnie przyjął, że decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Na tym etapie strona może kwestionować wynik badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie i opinie medyczne a także posiadane wyniki innych badań (o czym skarżącego pouczono w piśmie Instytutu z 15 kwietnia 2015 r.). Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy diagnostyczno-orzeczniczy etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia. Organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem jego treści. Organy są związane orzeczeniem lekarskim i nie mają jakichkolwiek podstaw do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, zakres badań lekarskich i jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii A i B. Orzeczenie to stało się ostateczne, mimo że skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego (art. 79 ust. 4 i 5 ukp), ponieważ skarżący nie stawił się na badania lekarskie w trybie odwoławczym wyznaczone na dzień 6 maja 2015 r., ani – wbrew deklaracji zawartej w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. – nie wystąpił o ustalenie innego terminu badania do dnia 7 sierpnia 2015 r. Wobec jednoznacznej treści orzeczenia lekarskiego, obowiązkiem Prezydenta [...] było wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami (art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp). Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie pozostają w kolizji z przepisami prawa materialnego. Decyzja I instancji zapadła w warunkach związania administracyjnego, gdyż treść orzeczenia lekarskiego, w którym stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, obligowała organ do wydania decyzji danej treści (wyrok NSA z: 25.10.2011 r. I OSK 1859/10; 27.7.2011 r. I OSK 1298/10,cbosa, które zachowały aktualność). Przedłożenie dopiero przed Sądem I instancji wyniku badania lekarskiego innego lekarza, było spóźnione (art. 133 § 1 ppsa). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.