I OSK 1859/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 141/10 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 141/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w P. orzekł o skierowaniu P. W. na badania lekarskie. W wyniku przeprowadzonych badań uprawniony lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradni dla Kierowców w S., orzeczeniem lekarskim z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] r., stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E oraz D1+E. Jednocześnie wydanym w tym samym dniu orzeczeniem Nr [...] r. ten sam uprawniony lekarz stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: B, B1 oraz B+E. Na skutek odwołania wniesionego od orzeczenia Nr [...] r., lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w takim samym zakresie, jak w orzeczeniu z dnia [...] maja 2009 r. Odpis tego orzeczenia został przesłany do Starostwa Powiatowego w P. i wpłynął do tego Urzędu w dniu [...] października 2009 r. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w P., działający z upoważnienia Starosty P., zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta P. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, CE, D i DE potwierdzone w dokumencie prawa jazdy nr [...] do czasu ustania przyczyn cofnięcia. Jednocześnie zobowiązał skarżącego do zwrotu blankietu prawa jazdy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja została wydana jedynie w oparciu o orzeczenie lekarskie bez wyjaśnienia przyczyn istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a także bez wskazania schorzeń, które stanowią o tych przeciwwskazaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanek z art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Dalej organ wyjaśnił, że w postępowaniu o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami z powodu stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych, organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania oraz kwestionowania poprawności postępowania przeprowadzonego przez uprawnionych lekarzy. W ocenie organu odwoławczego decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją "prawnie związaną", co powoduje, że organ pierwszej instancji musiał taką właśnie decyzję wydać. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 136 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podtrzymał swoje argumenty prezentowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż w świetle art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym oraz podniesionych w skardze zarzutów, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest zakres związania organu administracji publicznej, właściwego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, treścią orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd podał, że badania lekarskie kierowców są czynnościami wymagającymi posiadania wiadomości specjalistycznych, stąd ich przeprowadzenie powierzono uprawnionym do tego lekarzom. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania tych badań oraz ich weryfikacji regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Rozporządzenie to zawiera kompleksową regulację badań lekarskich kierowców, odrębną od procedury administracyjnej. Następnie Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw, prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy, które w niniejszej sprawie, stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa o ruchu drogowym, zostało wszczęte w związku z ostateczną decyzją organu kontroli ruchu drogowego - Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] marca 2009 r. o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie. Na tym etapie, strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia te zostały wydane przez uprawnione jednostki służby zdrowia dwukrotnie i dwukrotnie stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Z przepisu § 4 i to zarówno ust. 1, 2 jak i ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. wynika jednoznacznie, iż tylko w wyniku badań lekarskich mogą być ustalane ograniczenia w kierowaniu pojazdami w związku ze stanem zdrowia. Sąd podkreślił, iż ostateczne orzeczenia lekarskie, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Zatem organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyklucza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Sąd wskazał również, że wzór orzeczenia lekarskiego został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia i nie przewiduje się w nim, ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Sąd podzielił także pogląd organu odwoławczego, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia w orzeczeniu lekarskim przeciwwskazań zdrowotnych jest decyzją związaną, a przy jej wydawaniu nie mają prawnego znaczenia indywidualne potrzeby i sytuacja strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W., reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z póź. zm.) i art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a., a orzeczenia lekarskie wydane w trybie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15) przez uprawnionego lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradnia dla Kierowców w S. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] oraz lekarza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] stanowiły dostateczną podstawę dla organów administracji publicznej do ingerencji sferę uprawnień skarżącego i pozbawienia go prawa do kierowania pojazdami kategorii C,CE, D i DE, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. C,C1,D,D1,C+E, D+E, Cl+E, Dl+E. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego Sąd I instancji, nie zbadał w sposób dostatecznie wnikliwy, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez SKO z zachowaniem reguł procedury przewidzianej w k.p.a. Skarżący wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego kwestionował orzeczenie uprawnionego lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradni dla Kierowców w S. z dnia [...] maja 2009 r., jak i orzeczenie lekarza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] października 2009 r. Nadto podnosił, że na etapie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego prowadzonego przez uprawnione jednostki służby zdrowia nie uzyskał jakichkolwiek informacji co do rodzaju istniejących u niego schorzeń mających stanowić przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez niego pojazdami silnikowymi do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy kategorii C,C1,D,D1,C+E, D+ E. W ocenie skarżącego lakoniczne orzeczenia lekarskie, nie zawierające jakiegokolwiek uzasadnienia nie może stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia przez organy zaistnienia przyczyny pozbawiającej go przysługującego mu dotychczas uprawnienia do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zasadności zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z póź. zm.) i art. 141 § 4 p.p.s.a., upatruje przede wszystkim w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż stan faktyczny sprawy został ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a., a wydane orzeczenia lekarskie stanowiły dostateczną podstawę dla organów administracji publicznej do pozbawienia skarżącego prawa do kierowania pojazdami kategorii C,CE, D i DE, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. C,C1,D,D1,C+E, D+E, Cl+E, Dl+E. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, a to z poniższych względów. Należy przypomnieć, że podstawę prawną decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił art. 140 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. tekst. jedn. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Stosownie do wskazanego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, w sprawie zostały wydane dwa orzeczenia lekarskie stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Pierwsze orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] r. Natomiast drugie orzeczenie zostało wydane na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od powyższego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2009 r. – orzeczenie lekarza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. C,C1,D,D1,C+E, D+E, Cl+E, Dl+E. W tym miejscu należy podkreślić, iż Starosta P. związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi. Do kompetencji tego organu nie należy dokonywanie kontroli zasadności orzeczenia lekarskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15, ze zm.) nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. I OSK 1273/04 publ.www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/06, publ. Lex nr 291185). Sposób przeprowadzania badań lekarskich, a także warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich są określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W wymienionym rozporządzeniu przewidziany został tryb postępowania, który przewiduje prawo do odwołania od orzeczenia lekarskiego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania badanego a jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, to "podmiotami odwoławczymi" są wymienione w §12 ośrodki medycyny pracy. Regulacja przewidziana w wymienionym rozporządzeniu, a dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. OSK 1273/04, publ. Lex nr 189224). W takiej sytuacji, skoro w sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to starosta zobligowany był postąpić stosownie do dyspozycji określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnośnie stwierdzenia skarżącego, iż nie uzyskał on jakichkolwiek informacji co do rodzaju istniejących u niego schorzeń mających stanowić przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez niego pojazdami silnikowymi, to wskazać należy, iż stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami - istnienie lub brak jakich chorób czy objawów uprawniony lekarz stwierdza u osoby badanej. Przepis ten nie odnosi się do treści orzeczenia lekarskiego, tylko do przeprowadzenia samego badania. Natomiast wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5 do powyższego rozporządzenia nie przewiduje uzasadnienia medycznego orzeczenia. Wynika to między innymi z ochrony prywatności osoby badanej. Oceny zgodności sposobu przeprowadzenia badań wskazanych w omawianym rozporządzeniu dokonuje natomiast ośrodek medyczny, który w wyniku odwołania kierowcy przeprowadza ponowne jego badanie. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.