II OZ 855/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 o odmowie dopuszczenia J. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku J. R. – odmówił dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd podał, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., J. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku podał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w gminie Bodzanów. Podkreślił, że nie jest to nieruchomość położona w granicach planu, jednak przedsięwzięcie planowane do realizacji na terenie gminy Bulkowo jest powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie na terenie gminy Bodzanów. Wskazał, że na jego działce inwestor planuje budowę turbin wiatrowych i jeśli to zamierzenie nie zostanie zrealizowane nie otrzyma wynagrodzenia z umowy dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że poprzedni wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania - złożony przez G. D. został przez Sąd postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r. rozpoznany negatywnie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OZ 223/15 oddalił zażalenie na to postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie ze skargi wojewody jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru, toczy się ono zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu. Wobec powyższego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdyby wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu podzielił. Sąd podkreślił, że stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wobec tego wnioskodawca powołujący się na swój interes prawny i domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może zatem stać się uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sąd zaznaczył, że nawet gdyby postępowanie dotyczyło interesu prawnego J. R., nie mógłby zostać - ani na płaszczyźnie przepisów ustawy o samorządzie gminnym ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania na prawach strony. W zażaleniu J. R., reprezentowany przez r.pr. D.Z. zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niedopuszczenie uczestnika postępowania do udziału w sprawie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. J. R. w uzasadnieniu zażalenia podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w gminie Bodzanów. Nieruchomość ta nie jest objęta zaskarżonym przez Wojewodę Mazowieckiego planem zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Nowy Podleck i Rogowo Nowe. Jednakże, przedsięwzięcie planowane do realizacji na terenie gminy Bulkowo jest powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie z przedsięwzięciem na terenie gminy Bodzanów, w której położona jest nieruchomość żalącego się. Inwestor planuje budowę dwóch turbin wiatrowych na nieruchomości J. R. Jeżeli plan upadnie inwestor nie będzie występował o pozwolenie na budowę, a to pozbawi J. R. środków, których uzyskanie wiąże z budową turbin (wynagrodzenie z umowy dzierżawy). Z tych względów wynik postępowania wywołanego skargą Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo wpłynie bezpośrednio na sytuację żalącego się, w tym na realizację zawartej umowy dzierżawy. J. R. podniósł, iż nie kwestionuje faktu, iż stronami postępowania wszczętego w trybie nadzoru są Wojewoda Mazowiecki oraz właściwy organ gminy. Jednakże powyższe nie wyklucza możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika. Żalący się podniósł, że Sąd prezentując swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnosił się do kwestii uznania wnioskodawcy "na prawach strony". Tymczasem w literaturze oraz doktrynie występują różnice poglądów w zakresie kwalifikowania uczestników postępowania. Uczestnicy wymienieni w art. 33 § 1 p.p.s.a. określani są jako "uczestnicy na prawach strony", ci zaś, którzy wymienieni są w § 2 tego samego artykułu, nazywani są "pozostałymi uczestnikami postępowania". Żalący się podkreślił, iż w kategorii uczestników mieszczą się także osoby, które nie złożyły wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wiec nie brały udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyły także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Przepisy p.p.s.a. wprost nie wykluczają możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei kierując się zasadą, iż sprawy należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jak również mając na względzie ogólne prawo do sądu - jako jedno z praw podmiotowych i konstytucyjnych oraz zasadę jawności postępowania - Sąd wydając stosowne postanowienie powinien, kierując się zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, dopuścić żalącego się do udziału w toczącym się wskutek wniesionej skargi postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...) W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Z powyższych względów zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.