II SAB/Wa 1027/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Ewa Grochowska-Jung, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. D. S. zwrócił się na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A. z siedzibą w [...] o udostępnienie w formie kserokopii lub w formie elektronicznej (na podany adres): 1. protokołu(-ów) z postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez MPWiK w dniach od 12 kwietnia do 22 maja 2006r. (nr [...]); 2. wszystkich wyników badań laboratoryjnych osadów ściekowych przeprowadzonych przez lub na zlecenie MPWiK w okresie od września 2005r. do maja 2006r., na podstawie których sformułowano oceny przedstawione w protokole wymienionym w pkt 1 powyżej (m. in. "niekorzystne wyniki pochodzą z badań przeprowadzonych w miesiącach listopadzie i grudniu 2005r., a ostatnie również negatywne, pochodzą z kwietnia 2006r., należy sądzić, iż przekroczenia zawartości żywych jaj pasożytów ATT w osadach występują w sposób ciągły. (...) Wyniki PIG w [...] z badań z OŚ "[...]" wskazują, że MPWiK w [...] przekazywało odbiorcom osadów błędne informacje o jego składzie w zakresie zawartości żywych jaj pasożytów ATT."); 4. pełnej korespondencji pomiędzy PIG w [...] a MPWiK w powyższej sprawie; 5. wszystkich umów zawartych przez MPWiK w okresie od września 2005r. do maja 2006r. na j odbiór (zagospodarowanie) osadów ściekowych oraz załączników do tych umów w postaci decyzji zezwalających tym podmiotom na odzysk i transport osadów; 6. ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2006r., dotyczącej realizacji umowy zawartej pomiędzy MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo-Transportowym "[...]" D. S.; MPWiK decyzją dnia z [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie pkt: 1, 2, 4 i 6 numeracji przyjętej we wniosku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Przedsiębiorstwo podniosło, iż wnioskodawca w pkt 6 wniosku zażądał udostępnienia ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczącej realizacji umowy zawartej między MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo - Transportowym "[...]" D. S. Wnioskodawca zgłasza pod adresem MPWiK roszczenia finansowe związane z realizacją ww. umowy, kilkakrotnie też kierował do Sądu wniosek o zawezwanie do próby ugodowej, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z powództwem o zapłatę. Żądana ekspertyza została sporządzona na zlecenie MPWiK S.A. wyłącznie na potrzeby negocjacji toczonych z wnioskodawcą oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek ewentualnego sporu sądowego. Tego rodzaju dokument z założenia ma charakter poufny i nie podlega udostępnieniu - w szczególności drugiej stronie prowadzonych negocjacji i prawdopodobnemu przeciwnikowi procesowemu. Z podobnych przyczyn, udostępnieniu nie podlega protokół postępowania wyjaśniającego (pkt 1 wniosku). Natomiast wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych (pkt 2 wniosku) i dotyczącą ich korespondencję (pkt 4 wniosku) wnioskodawca, jako strona ewentualnego postępowania sądowego, będzie mógł uzyskać, o ile okażą się istotne dla sprawy na podstawie art. 248 § 1 k.p.c. Uznając powyższą decyzję za prawnie wadliwą D. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. MPWiK decyzją nr [...] z [...] września 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z powołaniem się na dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn.. akt II SA/Wa 2142/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wskazał, iż w sytuacji gdy MPWiK uważa, że wnioskodawcy przysługuje inny tryb dostępu do informacji lub też, że nie żąda on informacji posiadającej walor informacji publicznej, to nie powinien wydawać decyzji odmownej, a jedynie pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Jeżeli natomiast uznaje, że przez wskazaną w uzasadnieniu "poufność" informacji należy rozumieć tajemnicę przedsiębiorstwa, to powinno dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, czego nie uczynił. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję podpisała ta sama osoba będącą pracownikiem MPWiK, a zatem podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn.. akt I OSK 1421/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej MPWiK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie, oddalił skargę kasacyjną. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. MPWiK poinformowało wnioskodawcę, że informacje żądane w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana w pkt 6 ekspertyza dotyczy realizacji umów zawartych między MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo – Transportowym "[...]" D. S. Została ona sporządzona na zlecenie Spółki wyłącznie na potrzeby prowadzonych z wnioskodawcą negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek ewentualnego sporu sądowego. Nie stanowi zatem informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu drugiej stronie negocjacji i prawdopodobnie przeciwnikowi procesowemu. Z identycznych przyczyn udostępnieniu nie podlega protokół postępowania wyjaśniającego (pkt 1). Spółka wskazała, że także informacje żądane w pkt 2 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Jako strona ewentualnego postępowania sądowego wnioskodawca będzie miał możliwość uzyskania tych dokumentów na podstawie art. 248 § 1 kpc. Ponadto zdaniem Spółki, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do zdobywania informacji w indywidualnych sprawach o charakterze cywilnoprawnym, w których stroną jest podmiot publiczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A., polegającą na nieudostępnieniu skarżącemu do dnia wniesienia skargi informacji wskazanych w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku z [...] lipca 2013 r., D. S. wniósł o zobowiązanie Spółki do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, że pismo MPWiK z 13 sierpnia 2015 r. zostało podpisane przez Dyrektora Pionu [...] W. F. bez załączenia pełnomocnictwa oraz bez wskazania podstawy prawnej do reprezentowania Spółki. Skarżący wskazał też, że MPWiK nie wyjaśnił przyczyn odmowy uznania ekspertyzy z pkt 6 wniosku za informację publiczną, podobnie postąpił odnośnie pkt 1 wniosku. W ocenie skarżącego bezzasadna jest również argumentacja Spółki dotycząca żądań z pkt 2 i 4 wniosku, gdyż nie wyjaśniła ona, na jakiej podstawie uznała, iż informacja te nie stanowią informacji publicznej. Skarżący podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14 stwierdził, że: "żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki roszczeń cywilnoprawnych". Skarżący powołując się na orzecznictwo odniósł się ponadto do pojęcia informacji publicznej oraz bezczynności adresata wniosku. W odpowiedzi na skargę MPWiK wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. O bezczynności na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", możemy mówić wyłącznie wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A. z siedzibą w [...], dalej "MPWiK", jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu udip, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy). Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że MPWiK powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest [...]. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do [...]. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Spółki, jest w całości majątkiem komunalnym i MPWiK wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest nią w szczególności informacja wymieniona w otwartym katalogu zawarta w art. 6 ust. 1 udip. Z tego względu w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex nr 78063). Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Za informację publiczną uznaje się zatem m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, o ile dotyczą "spraw publicznych". W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej z uwagi na to, że nie dotyczą "sprawy publicznej". W sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżącego łączy z MPWiK stosunek umowny, wynikający z umów: nr [...], nr [...], nr [...], zawartych przez MPWiK z Prywatnym Zakładem Handlowo-Transportowym "[...]" D. S. Ponadto skarżący od wielu lat kieruje pod adresem MPWiK roszczenia finansowe zawiązane z realizacją umów, kierował do Sądu wnioski o zawezwanie do próby ugodowej z zapowiedzią wystąpienia z powództwem o zapłatę. Żądana zaś w pkt 6 wniosku ekspertyza interdyscyplinarna z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczy realizacji ww. umów, została sporządzona na zlecenie MPWiK wyłącznie na potrzeby prowadzonych ze skarżącym negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek sporu sądowego. W orzecznictwie przyjmuje się, co prawda w odniesieniu do opinii prawnej sporządzonej dla organu administracji publicznej, że nie każda taka opinia jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel, w jakim została opracowana (zob. wyrok NSA z 16.06.2009 r., I OSK 89/09, dostępny w internecie – nsa.orzeczenia.gov.pl). Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być bowiem środkiem służącym do dostarczenia innym stronom informacji istotnych z punktu widzenia np. toczącego się postępowania sądowego, którego przedmiotem jest roszczenie cywilnoprawne. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku żądania udostępnienia opinii prawnej sporządzonej na użytek organu w związku ze zgłoszonym przez stronę roszczeniem odszkodowawczym za zajęcie gruntu pod drogę publiczną. Jeżeli zatem opinia prawna dotyczy ewentualnego i przyszłego postępowania organu w indywidualnej sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, stanowiącą obecnie własność organu, to wniosek o jej udostępnienie w trybie ustawy pozostaje bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Opolu z 28.10.2010 r., II SAB/Op 20/10, Lex nr 756134). Podzielając w pełni powyższe stanowisko należy w ocenie Sądu przyjąć, że ma ono zastosowanie do przedmiotowej ekspertyzy oraz pozostałych dokumentów, które się z nią łączą a żądanych przez skarżącego w pkt 1, 2 i 4 wniosku. Powyższe rozważania korespondują z pojawiającym się w doktrynie pojęciem "nadużywania prawa do informacji", które polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu, innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji w prawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków". (zob. J. Drachal, Prawo do informacji... s. 147-149). Wbrew argumentacji skarżącego, w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14, Sąd ten nie przesądził o charakterze żądanych informacji, a w szczególności, że stanowią one informację publiczną. W tej sytuacji skargę na bezczynność jako niezasadną należało oddalić, albowiem pismem z 13 sierpnia 2015 r. MPWiK powiadomił skarżącego o tym, że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.