II SA/Po 69/16

Dnia 3 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2015 r., Znak [...]; II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania przez B. i T. K. (dalej: "Inwestorzy") robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na działce o nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...]-ul. [...] w S. (dalej: "Inwestycja"), z powodu konieczności uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Inwestorów dot. ustalenia przez Burmistrza K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej obecnie działki o nr [...] w S., na której realizowana jest Inwestycja. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ pierwszej instancji podniósł, że prowadzi ponownie postępowanie administracyjne, po decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], uchylającej w całości decyzję PINB z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] (dot. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla Inwestycji) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze wskazania WWINB zawarte w ww. decyzji, właściwy organ nadzoru budowlanego przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego winien sprawdzić zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku planu miejscowego – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym, do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego konieczne jest uzyskanie przez Inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej aktualnie działki o nr ewid. [...], powstałej z dokonanego dnia [...] grudnia 2013 r. podziału działki o nr [...]. Organ pierwszej instancji podkreślił, że prowadzi postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane"). Postępowanie to umożliwia inwestorowi, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego w zakresie wprowadzonych zmian. Projekt zamienny przed zatwierdzeniem powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu. Inwestor winien posiadać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Wystąpienie więc w toku postępowania z wnioskiem do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne skutkujące jego zawieszeniem. PINB podniósł następnie, że w celu stwierdzenia, czy Inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wezwał Inwestorów do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej obecnie działki o nr [...] na której realizowana jest inwestycja. Jednakże Burmistrz K. decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. W dniu [...] października 2015 r. odwołanie od ww. decyzji złożyli Inwestorzy. Postępowanie odwoławcze jest w toku. A więc zagadnienie wstępne, którym jest ustalenie warunków zabudowy, nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte. Zdaniem organu pierwszej instancji zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przez Burmistrza K. w sprawie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawnie uzasadnione. Rozstrzygnięcie w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem zagadnienie wstępne dla postępowania w niniejszej sprawie. A. J., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do WWINB. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania w związku z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na poparcie swych racji, w odwołaniu przedstawiono stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia WWINB podniósł, że podział działki dokonany w trakcie realizacji inwestycji, wobec uchylenia pozwolenia na budowę, powoduje nie tylko konieczność dokonania zmian w projekcie, lecz przede wszystkim powoduje, że nieaktualne stają się pierwotne warunki zabudowy, ustalone decyzją Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]), zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]), wydane dla istniejącej wówczas działki, która w czasie rozstrzygania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego już nie istnieje. Skoro zatem przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego obowiązany jest sprawdzić między innymi zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a jednocześnie organy mają obowiązek orzekania na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, to w ocenie WWINB, na tym etapie nie można dokonać oceny zgodności projektu z decyzja o warunkach zabudowy, wydaną dla działki już nieistniejącej. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem opierać się musi na aktualnym stanie faktycznym i prawnym, a konsekwencji, również na aktualnym stanie opierać się musi dokonywana wówczas ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jest to zatem sytuacja całkiem odmienna od takiej, gdy podział działki następuje w trakcie realizacji inwestycji, w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Wówczas bowiem Inwestor działający zgodnie z prawem jest chroniony, a podział taki ma wyłącznie wtórny charakter i nie stanowi przeszkody do oddania takiego obiektu do użytkowania, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jeszcze raz jednak WWINB podkreśla, iż przedmiotowa sytuacja jest zgoła odmienna i to w zakresie kluczowym dla sprawy. Skoro zatem – jak wskazał sam Burmistrz K., uzasadniając odmowę wydania warunków zabudowy – celem decyzji o warunkach jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót zastępuje pozwolenie na budowę i przyznaje Inwestorom takie same uprawnienia jak pozwolenie na budowę, to przed jej wydaniem konieczne jest uzyskanie warunków zabudowy dla działki, na której realizowana jest Inwestycja. A. J., reprezentowany przez pełnomocnika (dalej: "skarżący"), nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ich zastosowanie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał zarzuty przedstawione w zażaleniu z dnia [...] listopada 2015 r. Podniósł, że tryb postępowania oparty na przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego nie przewiduje nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uzyskanie nowej decyzji nie jest zagadnieniem prejudycjalnym – nie jest w tej sytuacji dopuszczalne zawieszenie postępowania. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z oceną organu odwoławczego. W odpowiedzi na powyższą skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia [...] grudnia 2015 r., jak też poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r. W sprawie poddanej sądowej kontroli organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania przez Inwestorów robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na działce o nr [...], z powodu konieczności uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr [...], na której realizowana jest Inwestycja. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kwestią sporną w sprawie poddanej sądowej kontroli jest zatem ustalenie, czy wystąpiło w niej zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że wskazany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego (por. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LexisNexis, 2014). W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). W sprawie poddanej sądowej kontroli organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] udzielającej Inwestorom pozwolenia na budowę (decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja, tak jak w niniejszej sprawie, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb, wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zatem organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie słusznie wszczęły postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które to przepisy, w odróżnieniu od przepisu art. 48 ust. 2 pkt b Prawa budowlanego nie nakładają obowiązku przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Analiza treści art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazuje, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ prowadzący postępowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia funkcjonalna i systemowa tego przepisu (który dotyczy przecież doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) prowadzi do wniosku, że w toku legalizacji należy zbadać zgodność Inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest jednak podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Tym samym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 101/14 oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, orzeczenia publ. w CBOSA). Reasumując, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi prejudykatu (zagadnienia wstępnego) w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sytuacji wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżone postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., o zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z jej wnioskiem.