IV SA/Po 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym spawy ze skargi M. S., E. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r. nr (....) w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy, zlokalizowanego w K. przy ul. K. (...) (dz. nr(...)). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia (...)r. nr (...)(decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) r. nr (...)) wszczęto postępowanie administracyjne naprawcze dotyczące prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy zlokalizowanego na ww. działce Powyższa sprawa wielokrotnie była rozpatrywana przez tut. organ, W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w związku z wnioskiem inwestorów M .i E. S. z dnia (...) r., PINB w K. postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Natomiast WWINB w P., po rozpatrzeniu zażalenia B. i J. S. z dnia (...) r., postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. W dniu (...) r. B. i J. S. złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, jednocześnie domagając się doprowadzenia nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem czyli obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) r. nr (...). W związku z powyższym PINB zwrócił się do Wójta Gminy K. z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia (...) r. poinformował, że pełnomocnik M. i E. S. wniósł odwołanie od decyzji z dnia (...) r. nr (...) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. tej sprawie. Wobec powyższego, PINB w K. postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W wyniku wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie WINB w P. postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz podjął zawieszone postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, że Samorządowe (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia (...) r. nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W dniu (...) r. pełnomocnik M. i E. S. złożył wniosek m.in. o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, wskazując jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. IV SA/Po 661/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia (...) r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia (...) r. nr (...). Powyższe oznacza, że ostateczne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (tj. decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji), które stanowiło podstawę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zostało wyeliminowane przez WSA w Poznaniu z obrotu prawnego. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe, PINB wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd. W niniejszej sprawie cechą zagadnienia wstępnego jest kwestia związana z uzyskaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje prymat legalizacji robót budowlanych nad ich rozbiórką. Zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku tegoż planu) jest jednym z warunków legalizacji robót budowlanych (postanowienie WWINB dnia (...) r., (...). W obecnym stanie prawnym, zarówno w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1632 ze zm., dalej P.b) jak i robót budowlanych prowadzonych w sytuacjach, o których mowa w art. 50 ust. 1 P. b., ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie jest postępowaniem naprawczym. Wobec powyższego, inwestor w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych ma prawo ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012r, sygn. IV SA/Po 1284/11). W zażaleniu na powyższe postanowienie B. i J. S. wskazali między innymi, że w dalszym ciągu w obiegu prawnym znajduje się decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) r. nr (...) Wójta Gminy K., która wyczerpująco określa jakie zalecenia powinny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym. Inwestor wielokrotnie występował z wnioskiem o kolejne warunki zabudowy, lecz za każdym razem organ odmawiał wydania przedmiotowych warunków uzasadniając to tym, że dla tej samej inwestycji, która została już zrealizowana brak jest podstaw do wydania warunków zabudowy. Ponadto w toku niniejszego postępowania nie znajduje zastosowania art. 48 P. b., gdyż w dniu rozpoczęcia prac budowlanych inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 123 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, przywołując za organem I instancji stan faktyczny sprawy, że dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia najistotniejsze znaczenie ma uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 661/13 podjęte w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w Kaliszu. Analizując uzasadnienie wyroku WSA, WWINB zwrócił uwagę na fakt, że w dniu (...) r. M. i E. S. złożyli do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i modernizacji istniejącego budynku, dobudowaniu wiatrołapu do pomieszczenia mieszkalnego, zadaszeniu wejście do pomieszczenia dostawy towaru z wbudowaną na parterze częścią usługowo-handlową oraz mieszkalną na istniejącym poddaszu w trakcie realizacji. Rozpoznając powyższy wniosek Wójt wydał ostateczną decyzję z dnia (...) r.. nr (...) ustalając parametry dla wiatrołapu oraz umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (w parterze). W dniu (...) r. M. i E.S. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i modernizacji istniejącego budynku, dobudowaniu wiatrołapu do pomieszczenia mieszkalnego, zadaszeniu wejścia do pomieszczenia dostawy towaru z wbudowaną na parterze częścią usługowo-handlową oraz mieszkalną na istniejącym poddaszu w trakcie realizacji. Rozpoznając wniosek Wójt wydał decyzję z dnia (...) r. nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jednak SKO w K. decyzją z dnia (...) r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaś WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 1284/11 oddalił skargę. Wobec powyższego Wójt Gminy K. w dniu (...) r. wydał decyzję nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ostateczną decyzją z dnia (...) ]r. nr (...) utrzymało w mocy tę decyzję. Niemniej WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 661/13 uchylił ostateczną decyzję SKO z dnia (...) r. nr (...). W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał miedzy innymi, że wniosek z 2011 r. o wydanie warunków zabudowy, którego złożenie stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB jest tożsamy z wnioskiem z 2010 r. załatwionym ostateczną decyzją Wójta Gminy Koźminek z dnia (...) r. nr (...) i w sytuacji kiedy sprawa była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną organ stwierdza nieważność takiej decyzji. Zatem zdaniem organ II instancji ustalenie warunków zabudowy na wniosek złożony w dniu (...) 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego o którym mowa w przepisie 91 § 1 pkt 4 K.p..a. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie ww. budynku mieszkalnego nie może się ostać w obrocie prawnym. Uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania oznacza, że organ nadzoru I instancji jest obowiązany prowadzić postępowanie administracyjne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie kwestia prawidłowości zawieszenia postępowania, zatem na obecnym etapie organ nie może odnieść się merytorycznie do kwestii dot. głównego postępowania administracyjnego. Tym bardziej przedmiotem badania nie może być sprawa innych obiektów odnośnie których toczy się, bądź może toczyć się odrębne postępowanie administracyjne. W skardze pełnomocnik M. i E. S. r. pr. Ś. F. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 123 § 1 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, toczącego się przed organami administracji publicznej oraz naruszenie przepisu art. 170 P.p.s.a. przez niezastosowanie wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed WSA w Poznaniu zakończyło się postępowanie o sygn. akt IV SA/Po 661/13 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących, które było rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd uchylił decyzję organu II instancji, co oznacza, że zagadnienie wstępne rozpatrywane jest obecnie przez organy administracji publicznej. Postępowanie to opiera się o wcześniejsze wytyczne WSA w Poznaniu (wyrok z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/11), gdzie stwierdzono, że powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która jest w toku, a nawet gdy została zakończona. Ponadto Sąd stwierdził, że błędne jest rozumowanie organu I instancji, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której realizację rozpoczęto. Inwestor w celu zalegalizowania wykonywanych robót budowlanych ma prawo ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazano, że organ II instancji znał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. IV SA/P 661/13, a mimo to orzekł sprzecznie z wytycznymi Sądu, co skutkuje bezwzględną potrzebą weryfikacji stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowym zatem dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w przytoczonym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego. Wedle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 (publ. LEX nr 489631) stwierdził, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". W analizowanej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 51 ust. 1 P. b. w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Starosty K. z dnia (...) r. nr (...) udzielającej skarżącym pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo – handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy. Podkreślenia wymaga, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja, tak jak w niniejszej sprawie, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P. b., a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb, wynikający z art. 48 P. b., lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 P.b. , ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zatem organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie słusznie wszczęły postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów art. 50 i 51 P. b., które to przepisy, w odróżnieniu od przepisu art. 48 ust. 2 pkt b P. b. nie nakładają obowiązku przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Analiza treści art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ prowadzący postępowanie nakłada na stronę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Wykładnia funkcjonalna i systemowa tego przepisu (który dotyczy przecież doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem) prowadzi do wniosku, iż w toku legalizacji należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak brak jest podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Tym samym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 P.b., w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego II instancji prawidłowo postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) uchylił postanowienie organu I instancji z dnia (...) r. nr (...) o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK1451/09 (publ. Lex nr 746551), w którym Sąd wyraził pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 P.b. Powyższe obrazuje, że w obowiązującym stanie prawnym kwestia wyniku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 i 51 P.b. Powyższe nie przesądza, że inwestor w celu zalegalizowania wykonywanych robót budowlanych nie może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takie prawo posiada, jednak wystąpienie z takim wnioskiem nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 P. b. i nie daje podstawy do zawieszenia takiego postępowania. Zatem zarzut podniesiony w skardze, iż organ II instancji orzekł sprzecznie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z 10 października 2013 r. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w wyroku tym Sąd nie wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy stanowi podstawę do zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, lecz wyraził stanowisko, że w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w sytuacjach, o których mowa w art. 50 ust. 1 P. b., ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego i formułowanie odmiennej oceny, iż dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wyjątkiem przypadków o których mowa w art. 48 i 49 lit. b P. b. jest niedopuszczalne. Mając na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. MZ