IV SAB/Po 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie rozbiórki 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę na bezczynność organu; 5. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2015 r. Spółka A (zwana dalej również jako "skarżąca Spółka") wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej zwany jako "WINB") w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej zwany jako "PINB") nr [...] z dnia [...] lipca 2015 znak: [...]. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 2015 r. PINB przekazał do WINB odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. WINB zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2015 r. Skarżąca Spółka stwierdziła, że było to ostatnie pismo jakie otrzymała od organu, mimo iż WINB wysłał jeszcze dwa pisma w których skarżąca Spółka jest wymieniona w rozdzielniku. Skarżąca Spółka wskazała, że pomimo przekroczenia terminów określonych w przepisach WINB nie załatwił sprawy. Do chwili wniesienia skargi WINB nie zawiadomił skarżącej Spółki o przyczynach niedotrzymania wyznaczonego dodatkowego terminu załatwienia sprawy, który to upłynął, jak również nie wyznaczył nowego terminu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. w związku z koniecznością rozpatrzenia odwołania zwrócił się do NSA o wypożyczenia akt PINB. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 2 w związku z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "K.p.a") zawiadomił strony postępowania, że postępowanie odwoławcze zostanie zakończone po uzyskaniu oryginałów akt organu I instancji, do dnia [...] września 2015 r. WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2015 r. zlecił PINB na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dokonanie kontroli na nieruchomości nr ewid. [...] w W. i ustalenie jakie roboty wykonano na tej działce. Tym samym przedłużono postępowanie i wskazano, że zostanie ono zakończone w terminie miesiąca od otrzymania przez WINB informacji objętych zleceniem. Ponadto WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2015 r. wezwał Gminę W. do wyjaśnienia i udowodnienia czy Gmina wykupiła nieruchomości stanowiącą działkę nr [...] oraz czy zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. o nabyciu prawa użytkowania wieczystego m.in. działki [...] przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Pisma te zostały skierowane do skarżącej Spółki za pomocą platformy e-puap. Ze względu na problemy techniczne platformy e-puap niemożliwym było doręczenie tych pism skarżącej Spółce [...] września 2015 r.. Usterka została usunięta w dniu [...] września 2015 r. i wówczas niezwłocznie dokonano wysyłki pism skierowanych do skarżącej Spółki. W ocenie WINB przedmiotowa sprawa należy do skomplikowanych. W jej trakcie zapadło wiele rozstrzygnięć. Wymagało to szczegółowego przenalizowania akt sprawy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a ponadto utrudnieniem była konieczność wypożyczenia akt sprawy organu I instancji oraz niezależne od organu problemy techniczne z platformą e-puap. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. WINB nadesłał do tutejszego Sądu decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, z zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na jej wydanie przez organ jeszcze przed datą orzekania przez Sąd. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a.. Stosownie do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej konkretnie sprawie Sąd przyjął, że skarżąca Spółka wyczerpała drogę administracyjną. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka pismem z dnia [...] września 2015 r. wezwała WINB do usunięcia naruszenia prawa w związku z nierozpoznaniem odwołania w prawem przewidzianym terminie. Co prawda zamiast złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżąca Spółka zwróciła się do WINB z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to jednak w takiej sytuacji obowiązkiem WINB wynikającym z art. 64 § 1 K.p.a. było przekazanie owego wezwania do organu właściwego. Skoro WINB obowiązku tego nie wykonał, to w ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie było obciążać skarżącej Spółki skutkami nieprawidłowego działania organu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności oraz fakt, iż skarżąca Spółka działała bez zawodowego pełnomocnika, Sąd przyjął, iż uczyniła ona zadość wymaganiom z art. 52 § 1 P.p.s.a. Co się zaś tyczy merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z kolei z przewlekłym prowadzeniem postępowania będziemy mieli do czynienia w przypadku podejmowania przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Pod pojęciem przewlekłości rozumieć również należy ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Z przewlekłością w prowadzeniu postępowania mamy więc do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, CBOSA). Z ogólnej zasady zawartej w art. 12 § 1 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Za takie niewątpliwie nie można uznać działania WINB w kontrolowanej sprawie. Jak bowiem wynika z nadesłanych przez organ administracji akt sprawy odwołanie inicjujące postępowanie przed organem II instancji wraz z aktami sprawy zostały przekazane organowi II instancji przez PINB wraz z pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zwrócił się do NSA i wypożyczenie akt organu I instancji. Akta te wpłynęły do organu odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2015 r. Następnie po ponad miesiącu od otrzymania owych akt WINB zwrócił się do Gminy W. o wyjaśnienie czy Gmina wykupiła nieruchomości stanowiącą działkę na [...] w W. oraz czy zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. o nabyciu prawa użytkowania wieczystego m.in. działki [...] przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki. W tym samym dniu WINB zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie dowodowe poprzez dokonanie kontroli nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w W. i ustalenie jakie roboty związane ze zgłoszeniem remontu w ciągu ul. D. i S. w W. z 2000 r. wykonano na tej działce. Zwrócić jednak należy uwagę, iż w okresie od dnia w którym WINB otrzymał akta sprawy od NSA (tj. od dnia [...] sierpnia 2015 r.) do dnia zlecenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz skierowania wezwania do Gminy W. minęło ponad 30 dni. W okresie tym WINB nie podejmował żadnych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy z odwołania skarżącej Spółki. W ocenie Sądu okres ten znacznie przekraczał czas niezbędny do zapoznania się z aktami przez organ odwoławczy. Ponadto w ocenie Sądu okoliczności objęte wezwaniem z dnia [...] września 2015 r. skierowanym do Gminy W. mogły zostać ustalone przez WINB na podstawie elektronicznego dostępu do ksiąg wieczystych zapewnionego na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Zauważyć należy, że wprawdzie WINB pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. WINB zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] września 2015 r. jednak i tego terminu nie dotrzymał. Powyższe świadczy w ocenie Sądu, iż trafnie skarżąca Spółka dopatruje się przewlekłości postępowania prowadzonego przez WINB. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby organ działał wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ w sposób całkowicie nieuzasadniony przez okres ponad 30 dni nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Dysponując kompletnymi aktami organu I instancji WINB dopiero po tym okresie podjął czynności mające na celu uzupełnienia materiału dowodowego, gdy bez wątpienia czynności te mogły być wykonane znacznie szybciej. W ocenie Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że w sposób oczywisty i wyraźny WINB naruszył normy ustawowe dotyczące terminów załatwienia spraw, tj. przede wszystkim art. 35 i 12 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze stopień skomplikowania sprawy, nie sposób uznać aby WINB dołożył wystarczających starań by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie. Czynności organu powinny zostać podjęte w takim czasie, by możliwe było rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zadaniu temu nie sprostał w niniejszej sprawie WINB, a działania podejmowane przez organ odwoławczy doprowadziły do nieuzasadnionego przewlekania postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. a także w zawiadomieniu o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Mając wszystko to na uwadze należało stwierdzić, że WINB nie rozpoznając odwołania skarżącej Spółki w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] rozpoznał odwołanie skarżącej Spółki utrzymując w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Wyjaśnić jednak należy, że wydanie decyzji wskazywanej w skardze wnoszonej w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., przed rozpatrzeniem tejże skargi, czyni bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Z tego też powodu postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć . Okoliczność taka nie czyni jednak bezprzedmiotowym oceny, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie WINB nie załatwił sprawy w przewidzianym terminie, a niezbędne czynności nie były podejmowane przez organ odwoławczy wnikliwie i szybko, to jednak działania organu odwoławczego miały na celu końcowe załatwienie sprawy. Nie jest natomiast zasadny podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu, bowiem WINB podejmował czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy. Wprawdzie, co zostało już wykazane, czynności te podejmował nieefektywnie, jednak nie mogło to stanowić podstawy uwzględnienia skargi na bezczynność. Końcowo Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 119 pkt 1 P.p.s.a. skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku). W pkt 2 wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a w pkt 3 wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W pkt 4 wyroku Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność organu, a w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania w kwocie odpowiadającej równowartości uiszczonego wpisu.