I SA/Kr 209/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi: Powiatu K. na odrzucenie wniosku przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosku o dofinansowanie projektu, z dnia 26 listopada 2015 r. w przedmiocie dofinansowania zadania pod nazwą "Przebudowa drogi powiatowej nr 2186K Tenczynek-Czernichów w km 13+160 – 14+095, 15+669 – 16+074, 16+439 – 16+932, 17 +531 – 17+566 w miejscowościach Przeginia Duchowna, Przeginia Narodowa i Czernichów oraz remont drogi powiatowej nr 2186K Tenczynek – Czernichów w km 16+932 – 17+531, 17+566 – 18+091 w miejscowościach Przeginia Narodowa, Czernichów." postanawia: - skargę odrzucić - Powiat K. (dalej strona skarżąca) złożył wniosek Wojewodzie M. o dofinansowanie projektu pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr 2186K Tenczynek-Czernichów w km 13+160 – 14+095, 15+669 – 16+074, 16+439 – 16+932, 17 +531 – 17+566 w miejscowościach Przeginia Duchowna, Przeginia Narodowa i Czernichów oraz remont drogi powiatowej nr 2186K Tenczynek – Czernichów w km 16+932 – 17+531, 17+566 – 18+091 w miejscowościach Przeginia Narodowa, Czernichów." Pismem z dnia 26 listopada 2015r. powołana przez Wojewodę Wojewódzka Komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie, odrzuciła przedmiotowy wniosek, gdyż nie spełniał jej zdaniem warunków formalnych. Został nieprawidłowo wypełniony, nie zawierał mapy poglądowej oraz brak było załączników do zgłoszeń robót budowlanych. Powyższe pismo zostało doręczone w dniu 27 listopada 2015r. Pismem złożonym w dniu 4 grudnia 2015r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku wraz z załącznikami. W odpowiedzi na to pismo, organ poinformował stronę skarżącą, że od oceny formalnej wniosku nie przysługuje odwołanie. Następnie strona skarżąca pismem wniesionym w dniu 21 grudnia 2015r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie ponownej oceny formalnej wniosku. Pismem z dnia 11 stycznia 2016r. strona skarżąca wniosła skargę na wyżej opisane pismo odrzucające jej wniosek. Dokonanej powyższym pismem czynności materialno-technicznej strona skarżąca zarzuciła naruszenie Instrukcji oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" tj postanowień: - pkt 2.3 lit. b) i c) poprzez dokonanie niezgodnej z tymi przepisami i stanem faktycznym oceny formalnej złożonego wniosku, - pkt 2.4 i 2.5 poprzez niewyjaśnienie co do części przesłanek formalnych zastosowanego odrzucenia, przyczyn z powodu których uznano, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych. - pkt 2.8 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy były ku temu przesłanki, co miało istotne znaczenie dla oceny kompletności części dokumentacji związanej ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawę do zaskarżenia odrzucenia wniosku stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. Odrzucenie wniosku nie pozostaje bez wpływu na sytuację strony skarżącej, w istocie bowiem pozbawia ją uprawnienia do oceny merytorycznej wniosku, a docelowo być może również szans na dofinansowanie wnioskowanego zadania. Nie ulega więc wątpliwości, że strona skarżąca ma interes prawny do wniesienia skargi. Zdaniem strony skarżącej zachowała ona również termin do wniesienia skargi, gdyż jej pierwsze pismo wniesione w dniu 4 grudnia 2015r. powinno zostać potraktowane przez organ, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest bowiem istotna nazwa pisma, lecz merytoryczna zawartość. Tymczasem w piśmie złożonym w otwartym terminie 14 dni, strona skarżąca wyraźnie wskazała, że odrzucenie wniosku nastąpiło z naruszeniem prawa i jej wniosek powinien być merytorycznie rozpoznany. Jasno z tego wynika, że wezwanie to dotyczyło usunięcia naruszenia prawa, poprzez uznanie, że złożony wniosek nie zawiera braków formalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M.w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu istnieją dwie podstawy odrzucenia skargi. Po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem 14-to dniowego terminu o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu za wezwanie o którym mowa w tym przepisie, nie może zostać uznane pierwsze pismo strony skarżącej z dnia 4 grudnia 2015r., gdyż z jego treści wprost wynika, że stanowi ono odwołanie od rozstrzygnięcia odrzucającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dopiero drugie pismo z dnia 21 grudnia 2015r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zostało ono jednak wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Drugim argumentem przemawiającym za odrzuceniem skargi, był brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Samo odrzucenie wniosku strony skarżącej, nie było bowiem czynnością materialno – techniczną, lecz jedynie techniczną. Formalne zakwalifikowanie wniosku po stronie wnioskodawcy nie rodzi bowiem żadnych uprawnień, czy też roszczeń po jego stronie mających oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Pismo takie stanowi jedynie informację o niemożności nadania wnioskowi o dofinansowanie dalszego biegu z przyczyn tkwiących w samym wniosku. Nie stanowi zatem konkretyzacji żadnego przepisu prawa materialnego, z którego istnieniem wiązać należałoby istnienie po stronie wnioskodawcy uprawnienia oczekiwania od organu określonego przepisami prawa zachowania. Czynność taka nie może zatem zostać zakwalifikowana, jako spełniająca wymogi z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Informacja o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych, nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Samo odrzucenie wniosku nie nastąpiło na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz na podstawie aktu wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga w ocenie Sądu podlega odrzuceniu, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazane w odpowiedzi na skargę. Aktem prawnym rangi ustawowej mającym zastosowanie do rozpoznania wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1649 ze zm. – dalej z.p.p.r.). Nowelizacją z dnia 19 kwietnia 2013r. wprowadzono jednolity i obowiązujący powszechnie model postępowania odwoławczego i sądowego. Jak wynika z art. 30b ust. 1 z.p.p.r., wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Jednocześnie w ust. 2 wyjaśniono, w jakich przypadkach zachodzi negatywna ocena. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3. Istotnym dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi, jest odpowiedź na pytanie, czy od czynności polegającej na odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych, przysługuje protest. W przypadku bowiem stwierdzenia, że protest przysługuje, wniesiony w dniu 4 grudnia 2015r. wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku, powinien zostać potraktowany jako protest i rozpoznany przez organ. Tym samym skarga byłaby przedwczesna, gdyż jak wynika z art. 30c z.p.p.r., skargę do sądu można wnieść dopiero po wyczerpaniu postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych należy zakwalifikować, jako negatywną ocenę o której mowa w art. 30b ust. 2 pkt 1 z.p.p.r. Organ rozpatrywał wniosek strony skarżącej między innymi w oparciu o Instrukcję oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019 – dalej Instrukcja. Z Instrukcji tej wprost wynika, że ocena projektu następuje zarówno pod kątem formalnym, jak i merytorycznym. Ocena pod kątem formalnym stanowi wobec powyższego pierwszy etap zakwalifikowania wniosku do dofinansowania. Przejście do kolejnego etapu oceny, czyli oceny merytorycznej, uzależnione było od pozytywnego przejścia oceny formalnej. Wniosek strony skarżącej został negatywnie oceniony przez Komisję i dlatego nie została dokonana ocena na kolejnym etapie, czyli etapie merytorycznym. Sytuację taką zakwalifikować należy, jako negatywną ocenę projektu. Definiując pojęcie negatywnej oceny w art. 30b ust. 2 pkt 1 z.p.p.r. ustawodawca wskazał, że ma ona miejsce między innymi w przypadku nie spełnienia kryteriów wyboru projektu i z tego powodu nie może być skierowana do kolejnego etapu oceny. Z przepisu tego nie wynika przy tym, że brak spełnienia kryteriów ograniczone jest jedynie do kryteriów merytorycznych i tylko z tych powodów wniosek nie zostaje poddany ocenie na kolejnych etapach. Należy podkreślić, że zakres normowania tego przepisu obejmuje klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania albo nie został skierowany do następnego etapu oceny ze względu na reguły (kryteria) oceny zawarte w danym systemie realizacji. Obejmuje on zatem wszystkie przypadki oceny "merytorycznej" lub oceny "formalnej", powodujące wskazane w tym przepisie skutki (tak m.in. Jacek Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II – LEX/El. 2014, pkt II.3). Przywołać w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 822/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym zostało podkreślone, że konkurs służy wyłonieniu projektów, które mogą uzyskać dofinansowanie, a dokonywane w postępowaniu konkursowym oceny projektów są jedynie instrumentem służącym wyborowi projektów do dofinansowania, a nie celem samym w sobie. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na ochronę praw i interesów uczestników konkursu, przyznając zainteresowanym prawo do wniesienia środków odwoławczych oraz skargi do sądu administracyjnego, to minimalnym warunkiem racjonalności i skuteczności tej ochrony jest poddanie kontroli co najmniej tych ocen, które sytuują projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Rozstrzygnięciem takim jest nie tylko właściwa ocena merytoryczna, wyrażona w punktacji zapisanej w kartach oceny, ale również ocena techniczna, której efektem stało się niedopuszczenie projektu do etapu zasadniczej oceny merytorycznej. Wskazać bowiem należy, że za zaskarżalne uznać trzeba wszelkie rozstrzygnięcia sytuujące projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania, a nie tylko rozstrzygnięcie podsumowujące właściwą ocenę merytoryczną. Wyrok ten wydany został wprawdzie jeszcze przed wspomnianą wcześniej nowelizacją dokonaną w 2013r., niemniej jednak zaprezentowane tezy w pełni odnoszą się do obecnie obowiązujących regulacji. Tym bardziej, że zdaniem Sądu obecnie obowiązujące przepisy już bezpośrednio przewidują możliwość wniesienia protestu również od rozstrzygnięcia odrzucającego projekt z uwagi na niespełnienie warunków formalnych, których bezpośrednim skutkiem jest brak przejścia do kolejnego etapu, którym zgodnie z Instrukcją jest etap oceny merytorycznej. Z powołanego wyroku wynika, że nawet przed wprowadzeniem nowelizacji orzecznictwo sądowe dopuszczało możliwość wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych rozstrzygnięć związanych z brakiem zakwalifikowania wniosku do dofinansowania z przyczyn formalnych. Wprawdzie w punkcie 2.5 zd. 2 Instrukcji przewidziano, że wnioskodawcy nie przysługuje odwołanie. Niemniej jednak wewnętrzna regulacja normująca przyznanie dofinansowania, nie może uchylać bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy. Z tego też powodu, pomimo tego zapisu, organ powinien rozpoznać złożone w dniu 4 grudnia 2015r. pismo, jako protest. Wówczas wyczerpana zostałaby procedura odwoławcza przewidziana w art. 30b z.p.p.r. i tym samym zostałaby otwarta możliwość wniesienia skargi do sądu, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 30c z.p.p.r. Z tego ostatniego przepisu wyraźnie bowiem wynika, że skarga może zostać wniesiona dopiero po wyczerpaniu postępowania odwoławczego. Wprawdzie organ nie rozpoznał pisma strony skarżącej jako protestu uznając, że środek taki nie przysługuje. W takim jednak przypadku strona skarżąca może zwalczać postępowanie organu skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i tym samym doprowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, którego skutkiem będzie otwarcie dla niej drogi sądowej do zakwestionowania odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła skargę na czynność polegającą na odrzuceniu jej wniosku z przyczyn formalnych, bez wyczerpania postępowania odwoławczego, choć z art. 30c z.p.p.r. wynika, że skarga może zostać złożona dopiero po zakończeniu takiego postępowania. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) i odrzucenie skargi. Z przepisu tego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesionej skargi wynika natomiast z faktu, że strona nie wyczerpała postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.