II SA/Rz 151/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi : E. D. na niewydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Uzasadnienie: Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. (złożonym w dniu [...] listopada 2015 r.) radni Rady Miejskiej w [...] w osobach: E. D., J. B., B. D., R. K., S. M. i J. P. wezwali Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] w osobie H. K. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. (doręczonym skarżącym [...] grudnia 2015 roku) stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w celu wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. (nadanym na adres organu) E. D. – radny Rady Miejskiej w [....] działając w imieniu własnym oraz "w imieniu innych radnych tej Rady: J. B., B. D., R. K., S. M. i J. P." wniósł skargę na "niepodjęcie przez Wojewodę wymaganych czynności faktycznych i prawnych wobec Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. A. Z." oraz na niewydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu H. K. – radnego Rady Miejskiej w [...], który w okresie od 2008 roku do dnia [...] października 2015 roku pełnił funkcję prezesa Ludowego Klubu Sportowego [...] w [...] i nie zrezygnował z niej w okresie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania w listopadzie 2014 roku. Zdaniem skarżącego radny H. K. jako Prezes Ludowego Klubu Sportowego [...] prowadził działalność gospodarczą "w sensie dysponowania" finansami stowarzyszenia Klub Sportowy [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, albowiem bezczynność wojewody polegająca na niewydaniu zarządzenia zastępczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto organ wskazał, że radny Rady Miejskiej w [...] w osobie H. K. jako Prezes Ludowego Klubu Sportowego posiadającego status stowarzyszenia zwykłego, które z mocy przepisu art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach nie może prowadzić działalności gospodarczej, nie mógł naruszyć zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 24f u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu oczywistego braku legitymacji skargowej skarżącego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew twierdzeniom organu bezczynność wojewody w zakresie niewydania aktu nadzoru (w tym zarządzenia zastępczego) może potencjalnie stanowić przedmiot zaskarżenia oraz rozpoznania sądu administracyjnego. Wprawdzie z art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) stanowi, że bezczynność organów administracji publicznej może być przedmiotem skargi jedynie w zakresie wydawania lub podejmowania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz innych niż określone w pkt. 1-3 par. 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, jednakże katalog zaskarżalnych form zachowań kompetencyjnych organów zawarty w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego i wyczerpującego. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 3 par. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne "orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Ustawą szczególną zawierającą tego rodzaju przepisy jest ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (u.w.a.r.w.), która w art. 64 ust. 1 przewiduje zaskarżalność bezczynności wojewody lub organu niezespolonej administracji rządowej w zakresie "niewykonywania czynności nakazanych prawem". Jakkolwiek powyższa przesłanka może budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, to jednak nie sposób apriorycznie wykluczyć z zakresu jej treści znaczeniowej aktów nadzoru wojewody (w tym rozstrzygnięć nadzorczych, zarządzeń lub ustaleń zastępczych), jeśli tylko przepisy prawa przewidują, że organ ten ma obowiązek ich podejmowania. Przykładowo art. 98a ust. 1 u.s.g. stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Z kolei art. 98a ust. 2 przewiduje, że w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W świetle treści art. 98a u.s.g. uzasadniony jest wniosek, że w razie realizacji przesłanek wskazanych w tym przepisie i zaniechania przez wojewodę wezwania właściwego organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu lub w razie niewydania zarządzenia zastępczego wobec bezskutecznego upływu ustawowego terminu legitymowany podmiot może na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 u.w.a.r.w. wnieść skargę do sądu administracyjnego na "niewykonywanie" czynności nadzorczych nakazanych przez przepisy ustaw samorządowych (np. art. 98a u.s.g.) lub ustaw szczególnych. Dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. jest jednak uzależniona od spełnienia przesłanek dopuszczalności zaskarżenia (skargi), do których należy m.in. zaliczyć zachowanie odpowiedniego terminu (art. 53 par. 2 p.p.s.a.), uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 par. 4 p.p.s.a.), brak uprzedniego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tożsamą bezczynność (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 2 u.w.a.r.w.), wykazanie przez skarżącego, że posiada legitymacje skargową opartą na przesłance naruszenia przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (lub skarżących) "niewykonywanie" czynności nakazanych prawem. W niniejszej sprawie podstawą odrzucenia skargi jest stwierdzenie jej niedopuszczalności z powodu oczywistego (to znaczy wynikającego już z treści samej skargi) braku wykazania przesłanki legitymacji skargowej, o której mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. Zgodnie z art. 63 ust. 1 mającym zastosowanie także do skargi, o której mowa w art. 64 u.w.a.r.w., warunkiem dopuszczalności zaskarżenia bezczynności wojewody lub organu niezespolonej administracji rządowej polegającej na "niewykonywaniu czynności nakazanych prawem" jest wykazanie, że poprzez tego rodzaju stan bezczynności doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. jest zatem zobowiązany nie tylko do wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z wyraźnie określonych przepisów prawa (co do zasady materialnego), lecz także do wykazania naruszenia tego interesu lub uprawnienia przez "niewykonywanie czynności nakazanych prawem" przez skarżony organ. Oznacza to, że skarżący, który twierdzi, że bezprawna bezczynność wojewody polegająca na zaniechaniu nakazanych prawem czynności za zakresu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego (np. polegająca na niewydaniu zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g.) narusza jego interes prawny lub uprawnienie, musi wykazać, że posiada tego rodzaju interes prawny lub uprawnienie (wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego) oraz że ten interes lub to uprawnienie zostały przez tę bezczynność naruszone. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazali żadnych okoliczności lub przepisów prawa, które mogłyby świadczyć o tym, że posiadają uprawnienia lub interes prawny na tle podstawy prawnej wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 383 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy i art. 24f ust. 1 u.s.g.). W konsekwencji Sąd uznał, że już na podstawie treści skargi oraz akt sprawy możliwe jest stwierdzenie, że skarżący nie powołując się własny interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa oraz nie wykazując ich naruszenia, nie spełnili warunku posiadania legitymacji skargowej, o której mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. Uzasadnia to ocenę, że brak legitymacji skargowej jest oczywisty, albowiem wynika już z treści skargi i akt sprawy. Nie jest zatem konieczne rozstrzyganie przesłanki legitymacyjnej na rozprawie i rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty wyrokiem. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu oczywistego braku legitymacji skargowej.