II OSK 1406/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 22/16 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 22/16 oddalił skargę D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynęło odwołanie D. B. od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Burmistrza Starego Sącza nakazującej skarżącej, właścicielce nieruchomości położonej w S., ul. [...] (działka ewidencyjna [...]) wykonanie odcinka przyłącza kanalizacyjnego umożliwiającego odprowadzenie ścieków sanitarnych z budynku mieszkalno - handlowego do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy, stanowiącej łącznik ul. [...] i ul. [...] w S.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/13 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wskazując na przekroczenie przez skarżącą terminu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 12 grudnia 2011 r. Doręczenie decyzji nastąpiło w trybie podwójnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję. Ten tryb doręczania pism uregulowany został w art. 44 k.p.a. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, że przesyłka zawierająca decyzję, wobec niemożności jej doręczenia adresatowi lub jej pełnoletniemu domownikowi adresata została w dniu 28 listopada 2011 r. pozostawiona przez listonosza na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym [...]. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym zawierało jednocześnie informację o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Informacja ta umieszczona została w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z pieczęci odciśniętej na pierwszej stronie koperty zawierającej decyzję organu I instancji oraz naniesionego tam zapisku listonosza wynika, że korespondencja została powtórnie awizowana w dniu 6 grudnia 2011 r. Natomiast w dniu 14 grudnia 2011 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy, ze względu na niepodjęcie jej w terminie przez adresata. Organ odwoławczy stwierdził, że poczta przechowywała sporna przesyłkę przez okres 14 dni, licząc od dnia zawiadomienia o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym (pierwszego awizowania), dokonując jednocześnie po upływie 7 dni drugiego awizowania przesyłki. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, procedura postępowania poczty ze sporną przesyłką była prawidłowa, bowiem miała oparcie w treści art. 44 k.p.a. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 12 grudnia 2011 r. (tj. 14 dni od pierwszego zawiadomienia). Art. 44 § 4 k.p.a stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ odwoławczy zauważyć, że w aktach organu I instancji - karta oznaczona nr 2 - znajduje się pismo tego organu z dnia 31 grudnia 2011 r. kierowane do skarżącej, a informujące, że pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i nie odebrania jej przez adresata - organ ponownie przesyła własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Ponownie przesłana skarżącej decyzja została odebrana osobiście przez nią w dniu 12 stycznia 2012 r. Odwołanie od decyzji zostało wniesione do organu I instancji w dniu 26 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że ponowne (drugie) doręczenie decyzji adresatowi nie wywarło żadnego skutku procesowego, jaki Kodeks postępowania administracyjnego wiąże z doręczeniem decyzji stronie. W sytuacji bowiem prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie podwójnego awizowania zastosowanie ma art. 44 § 4 k.p.a. Ponowne doręczenie decyzji nie otworzyło stronie nowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2011 r. Pozostawało ono bez znaczenia dla terminu do wniesienia dowołania. Porównując zatem dzień skutecznego doręczenia skarżącej decyzji (12 grudnia 2011 r.) z dniem wniesienia odwołania (26 stycznia 2012 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu, o jakim stanowi przepis art. 129 § 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. B., wskazując, że nie otrzymała żadnego zawiadomienia z poczty zawierającego decyzję. Skarżąca drobiazgowo opisała dotychczasowy stan i sposób korzystania z szamba w celu wykazania, że nie jest konieczne z jej strony podłączenie się do kanalizacji miejskiej. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że wynik sprawy został przesądzony treścią prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/13. We wskazanym wyroku - po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania przyłącza - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "(...) W pierwszej kolejności podkreślić należy, że warunkiem skuteczności rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie go przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wskazać przy tym należy, że uchybienie ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania, powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność decyzji wydanej przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego, do którego wpłynęło odwołanie jest zbadanie i wyjaśnienie w postępowaniu wstępnym kwestii, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednocześnie, że rozpatrzenie odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98)." Ponadto WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku stwierdził "(...) Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji - Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2011 r. została skutecznie doręczona skarżącej D. B. w dniu 12 grudnia 2011 r. Doręczenie decyzji nastąpiło w trybie podwójnego awizowania przesyłki zawierającej wskazaną decyzję. Ten tryb doręczania pism uregulowany został w art. 44 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wskazanej decyzji), w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, przechowuje ona pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce. Nadto § 2 tego przepisu stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, (...), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z kolei § 3 art. 44 stanowi, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4 cytowanego przepisu mówi natomiast, że doręczenie w opisanym trybie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". Sąd stwierdził następnie, że "(...) ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, że przesyłka zawierająca tę decyzję, wobec niemożności jej doręczenia adresatowi lub pełnoletniemu domownikowi adresata, została w dniu 28 listopada 2011 r. pozostawiona przez listonosza na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym [...]. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym zawierało jednocześnie informację o możliwości odbioru tej przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Informacja ta umieszczona została w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z pieczęci odciśniętej na pierwszej stronie koperty zawierającej decyzję organu I instancji oraz naniesionego tam zapisku listonosza wynika, że korespondencja ta była powtórnie awizowana w dniu 6 grudnia 2011 r. Natomiast w dniu 14 grudnia 2011 r. - przesyłka została zwrócona do nadawcy, ze względu na niepodjęcie jej w terminie przez adresata. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że poczta przechowywała sporną przesyłkę przez okres 14 dni, licząc od dnia zawiadomienia o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym (I-go awizowania), dokonując jednocześnie po upływnie 7 dni, Il-go awizowania tej przesyłki. Należy więc stwierdzić, że procedura postępowania poczty ze sporną przesyłką była prawidłowa, bowiem miała oparcie w treści powołanego wyżej art. 44 k.p.a. Zatem uznać trzeba, że decyzja organu I instancji została doręczona D. B. w dniu w dniu 12 grudnia 2011 r. (tj. 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia). Jak bowiem stanowi powołany już wyżej art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Należy przy tym zauważyć, że w aktach organu I instancji - karta oznaczona nr 2 - znajduje się pismo organu z dnia 31 grudnia 2011 r., kierowane do D. B., a informujące że pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i nieodebrania jej przez adresata - organ ponownie przesyła własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Tak ponownie przesłana skarżącej decyzja, została odebrana osobiście przez D. B. w dniu 12 stycznia 2012 r. Odwołanie od decyzji wniesione zostało do organu I instancji w dniu 26 stycznia 2012 r. Podkreślić jednak należy, że ponowne (drugie) doręczenie decyzji adresatowi nie wywarło żadnego skutku prawnego (procesowego) - jaki Kodeks postępowania administracyjnego wiąże z doręczeniem decyzji stronie. W sytuacji bowiem prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie podwójnego awizowania, zastosowanie znalazł art. 44 § 4 k.p.a. Ponowne doręczenie decyzji nie otworzyło stronie nowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2011 r. Pozostawało ono bez znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sytuacji, obecnie kontrolujący ze skargi D. B. sprawę zakończoną postanowieniem SKO w Nowym Sączu - Sąd stwierdził, że organ II instancji wydając kwestionowane postanowienie zachował się zgodnie z oceną zawartą w zacytowanym powyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. Wyrok Sądu jest wiążący, gdyż nie zmienił się stan prawny, ani faktyczny w sposób dezaktualizujący stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w przywołanym wyroku. A zatem w kontrolowanej sprawie organ II instancji miał obowiązek prawny wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 , 10, 75 § 1, 77 § i oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2015 r. nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie D. B. lub przyjęcia oświadczenia, iż nie zostało jej doręczone, ani pierwsze, ani drugie zawiadomienie operatora pocztowego o przesyłce zawierającej decyzję Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na włamania do skrzynki pocztowej skutkującej jej otwarciem oraz brakiem w niej awiza w tym okresie, a nawet jej zniszczeniem, które to zdarzenia miały miejsce od lat, zarówno przed, jak i po, okresie powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności D. B. przekazałaby, iż co najmniej od 2004 r. wraz z mężem - M. B. domagali się od władz miasta oświetlenia ulicy wobec licznych aktów wandalizmu, uszkodzenia mienia, zanieczyszczania i zaśmiecania terenu przy wejściu i wjeździe na ich posesje, niszczenia skrzynki pocztowej oraz braku doręczeń innych pism, decyzji i wezwań urzędowych, dokonanego od strony zaciemnionej ulicy włamania do budynku przy ul. [...] w S 2010 r. oraz utraty przez to cennych przedmiotów o wartości kilkudziesięciu tysięcy (m.in. sreber, kosztowności i XVI - wiecznej ikony), a którego skutkiem było także zniszczenia wyposażenia ich mieszkania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z: a/ kopii artykułu w "Polska Gazeta Krakowska" z dnia 15 grudnia 2014 r. pt. "Ciemna strona miasteczka" z widoczną skrzynką pocztową przy wejściu i wjeździe na podwórze oraz opisującego starania skarżącej i jej małżonka o oświetlenie ulicy; b/ trzech fotografii samego wjazdu i wejścia z utrwalonymi zniszczeniami skrzynki pocztowej, zanieczyszczeniami i zniszczeniami nawierzchni; c/ pism M. B. do Burmistrza Miasta z dnia 24.10.2004 r., 24.04.2007 r. oraz odpowiedzi w/w dnia 09.05.2017 r. oraz z dnia 21.10. 2009 r.; d/ postanowienia KP w Starym Sączu o umorzeniu dochodzenia z dnia [...].10.2009 r. w sprawie uszkodzenia w dniach od 12.09.2009 r. do dnia 2.10.2009 r. bramy wjazdowej, murów oraz elementów chodnika; e/ pism D. B. z dnia 13.11.2012 r. i z 15.10.2013 r. oraz odpowiedzi Burmistrza z dnia 14.11.2013 r. oraz z 03.12.2012 r. ; f/ pisma D. B. z dnia 18.01.2015 r. oraz odpowiedzi Burmistrza Starego Sącza z dnia 19.03.2015 r.; g/ kolejnej prośby skarżącej z dnia 02.08.2015 r. - dotyczącej braku i skutecznego zawiadomienia D. B. o przesyłce z decyzją Burmistrza Starego Sącza zgodnie z przepisem art. 44 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji nie wyjaśnił okoliczności braku fizycznego doręczenia skarżącej decyzji Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2011 r., aczkolwiek istniały niewykorzystane środki dowodowe w postaci zeznań D. B., która przedstawiałaby dalsze dowody na okoliczności uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu, albo o uznanie za skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Przedstawione wyżej dokumenty i fotografie, w tym prośby o zamontowane oświetlenia uliczki potwierdzają wiedzę Burmistrza o trudnościach z doręczaniem przesyłek skarżącej, skoro zdecydował się na kolejną próbę doręczenia swej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawową kwestią, determinującą wynik rozpoznawanej sprawy, jest fakt, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/13, stwierdzającym nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r., oraz uznającym, że decyzja ta wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. Powyższy wyrok nie został przez D. B., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaskarżony. Rozpoznając ponownie sprawę z odwołania D. B. od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Burmistrza Starego Sącza nakazującej skarżącej, właścicielce nieruchomości położonej w S., ul. [...] (działka ewidencyjna [...]) wykonanie odcinka przyłącza kanalizacyjnego umożliwiającego odprowadzenie ścieków sanitarnych z budynku mieszkalno - handlowego do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy, stanowiącej łącznik ul. [...] i ul. [...] w S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania czyli art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że ocena prawna dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jest prawidłowa w kontekście wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/13. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej oraz treść załączników wskazująca na "trudności" w odbiorze korespondencji nie ma znaczenia na obecnym etapie postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.