I OSK 1370/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 8/13 w sprawie ze skargi B.J. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 981/11 oddalającym skargę B.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 października 2013 roku sygn. akt I SA/Wa 8/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. J. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 981/11. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Pruszkowskiego z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi umorzono postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku B. J., o zwrot nieruchomości położonej w Pruszkowie przy ul. S., z uwagi na to, że o zwrot nie wystąpili wszyscy następcy prawni byłego właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd wyrokiem z 28 listopada 2011 r. rozstrzygnięcie organów uznał za zgodne z prawem. Skarga o wznowienie postępowania jako podstawę wskazywała art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), "p.p.s.a." Wyjaśniono w niej, iż z decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. nr [...] skarżąca dowiedziała się, że organy związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku z 28 listopada 2011 r., co pociągnęło za sobą analizę uzasadnienia tego wyroku, która to analiza i wywody decyzji z [...] października 2012 r. zwróciła uwagę na fakty, ze znaczenia których skarżąca nie zdawała sobie sprawy wcześniej, ponieważ decyzje organów w sprawie zwrotu i wyrok Sądu je oceniający fakty te ukrywały w celu ominięcia prawa. W skardze o wznowienie, powołując się na art. 277 p.p.s.a., podano, iż decyzja Ministra z [...] października 2012 r., z której wynika podstawa wznowienia, została doręczona skarżącej 16 października 2012 r. i od tej daty biegnie termin do złożenia skargi o wznowienie. Zdaniem skargi o wznowienie postępowania spełnia ona wymogi formalne, bowiem złożono ją w terminie i oparto na ustawowej podstawie wznowienia. W związku z tym wniesiono o wznowienie postępowania, zmianę wyroku i unieważnienie decyzji organów wydanych w postępowaniu zwrotowym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do wskazania źródła pochodzenia działki, będącej przedmiotem zwrotu i podstawy odebrania jej właścicielom. Kwestionowanemu skargą o wznowienie wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz.192) w związku z zarządzeniem Nr 8 Naczelnika Miasta Pruszkowa z dnia 31 lipca 1978 r. w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane – przez niewskazanie dowodów, na podstawie których ustalono, że wymieniona w uzasadnieniu wyroku nieruchomość o nr hip. [...] została objęta przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i z mocy tej ustawy przejęta została na rzecz Państwa, naruszenie art. 136 ust.3 u.g.n. przez pominięcie art. 137 stanowiącego część art.136 ust.3 u.g.n., naruszenie art. 137 ust.1 u.g.n. przez pominięcie badania, czy działka o obecnym nr ewid. '[...]' o pow. 855 m2 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) i czy zachodzą przesłanki zbędności, naruszenie art.136 ust.3 u.g.n. przez błędną interpretację tego przepisu, w związku z żądaniem przyłączenia się do wniosku o zwrot wymienionej w uzasadnieniu wyroku nieruchomości o nr hip. [...] wszystkich pozostałych właścicieli (lub następców prawnych), bez wcześniejszego zbadania przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. odnośnie działki o obecnym nr ewid.'[...]' o pow. 855 m2; przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: naruszenie art.7, art. 77, art.80 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i w związku z zarządzeniem Nr 8 Naczelnika Miasta z dnia 31 lipca 1978 r. – przez niezgromadzenie dowodów m.in. planu zagospodarowania przestrzennego i planu realizacyjnego w celu oceny, czy wymieniona w uzasadnieniu wyroku nieruchomość o nr hip [...] o pow. 4289 m2 została objęta przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i czy została przejęta na rzecz Państwa z mocy tej ustawy i czy zachodzą przesłanki upoważniające organ administracji do zwrotu działki o obecnym nr ewid. '[...]' o pow. 855 m2, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. – przez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i zaistniały warunki do umorzenia postępowania na podstawie art. 136 ust. 3 bez wcześniejszego zbadania, czy występują przesłanki zbędności określone art. 137 ust. 1 u.g.n., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. – przez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny prawnej, mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu i przez nieprzedstawienie zarzutów zawartych w skardze z dnia 5 maja 2011 r. i uzupełnieniach z dnia 10 maja 2011 r., 17 sierpnia 2011 r., 5 września 2011 r., 7 listopada 2011 r. i 14 listopada 2011 r. i nieuwzględnienie materiału dowodowego, naruszenie art. 151 p.p.s.a. – przez utrzymanie decyzji organów I i II instancji w mocy bez wskazania dowodów na podstawie których ustalono, że wymienioną w uzasadnieniu wyroku nieruchomość o nr hip. [...] objęto przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i przejęto na rzecz Państwa z mocy tej ustawy, naruszenie art.151 p.p.s.a. – przez utrzymanie decyzji organów I i II instancji wydanych w oparciu o zarządzenie Nr 8 Naczelnika Miasta Pruszkowa z dnia 31 lipca 1978 r., które nie miało mocy obowiązującej i prawnej od dnia wydania, ponieważ naruszało art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., naruszenie art.151 p.p.s.a. – przez utrzymanie decyzji organów I i II instancji wydanych w oparciu o art.136 ust.3 u.g.n., który nie ma zastosowania do wskazanej w uzasadnieniu wyroku nieruchomości nr hip. [...] o pow. 4289 m, ponieważ nieruchomość odebrano właścicielom bez podstawy prawnej i nie na rzecz Państwa, naruszenie art.151 p.p.s.a. – przez utrzymanie decyzji organów I i II instancji wydanych względem nieruchomości o nr hip. [...] o pow. 4289 m, a nie względem działki o obecnym nr ewid. '[...]' o pow. 855 m2. Oddalając skargę o wznowienie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż spełnia ona przesłanki formalne, jednak uznał, że jest nieuzasadniona. Sąd wyjaśnił, iż wskazana w skardze podstawa wznowienia postępowania nadzorczego, to jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r., wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, z uwagi na wyrok z 28 listopada 2011 r., oddalający skargę na nią i związanie wyrażoną w nim oceną prawną, nie spełnia przesłanki "nowa okoliczność", o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, skarga o wznowienie postępowania kwestionuje w istocie prawidłowość ustaleń zawartych w wyroku z 28 listopada 2011 r. i nie ma żadnego związku z powołaną w niej podstawą wznowienia. Sąd podkreślił, iż kwestia legalności przejęcia nieruchomości nie może być badana w ramach skargi o wznowienie postępowania. Reprezentowana przez adwokata, B. J. wniosła skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę o wznowienie, zarzucając: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 273 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że powoływana we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nowa okoliczność w postaci decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. (BOI-lo-782-R- 564/12) nie spełnia przesłanki z ww. przepisu, podczas gdy decyzja ta stanowi nową okoliczność faktyczną i nowy środek dowodowy mający istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, ponieważ nie funkcjonowała ona w obrocie prawnym w dacie wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. I SA/Wa 981/11 i wbrew stanowisku Sądu I instancji ma związek z wykazywaną w skardze przesłanką wznowienia postępowania; art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 28 ust. 4 i 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646), skutkujące nieważnością postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie zdaniem skarżącej losowań przy dokonywaniu zmian w składzie orzekającym Sądu I instancji i brak stosowanych protokołów losowań, o których mowa w § 28 ust. 4 ww. rozporządzenia; art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art.: 6, 7, 77 k.p.a., poprzez naruszenie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, zasad: praworządności postępowania administracyjnego, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej, a także obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przyjęcie za podstawę do orzekania stanu faktycznego, który zmienił się na skutek wydania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. ([...]). W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I-ej instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej uzupełniono pismem z 23 października 2015 r., odnosząc się głównie do nieprawidłowego umorzenia postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wymienia § 2 tego artykułu i stosownie do wyżej wskazanego przepisu brane są przez Naczelny Sąd pod uwagę z urzędu bez względu na to czy skarga kasacyjna zawiera zarzuty w tym względzie czy też nie. Skarga kasacyjna B. J. stawia zarzut nieważności postępowania, wskazując na art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co i tak byłoby wzięte pod uwagę z urzędu, jak powiedziano wyżej. Artykuł 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa albo jeśli w rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z ustawy. Do rozważenia zostaje pierwsza przesłanka nieważności, o której mowa w tym przepisie – skład sądu niezgodny z przepisami. Skład sądu określa art. 16 p.p.s.a., stanowiąc, że sąd orzeka w składzie trzech sędziów (§ 1), a na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (§ 2), o ile przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast wyznaczenie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określają regulaminy wewnętrznego urzędowania sądów, wydane na podstawie przepisów odrębnej ustawy art. 23 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1268 ze zm.). Zostało wydane na tej podstawie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646). Normuje ono w § 22 do § 28 przydział spraw sędziom i wyznaczanie składów orzekających. Generalną zasadą, wynikającą z § 23 Regulaminu, jest wyznaczanie sędziów przez przewodniczącego wydziału i to tak sędziów sprawozdawców, jak i całego składu orzekającego. W przypadkach zaś wskazanych w § 27 ust. 1 przewodniczący, w celu wyznaczenia składu zarządza losowanie, w których osobno losuje się skład orzekający, osobno sprawozdawcę. Losowanie przeprowadza przewodniczący wydziału przy udziale protokolanta – § 28 ust. 3 Regulaminu, a z jego przebiegu sporządzany jest protokół, który podpisuje przewodniczący i protokolant, zawierający, oprócz oznaczenia sprawy, nazwiska sędziów, spośród których losowano składy, wyłączonych z losowania z podaniem przyczyny wyłączenia oraz wylosowanych, który dołącza się do akt sprawy – § 28 ust. 4. Jeżeli zachodzi konieczność dokonania zmiany w wylosowanym składzie orzekającym, wyłonionym drogą losowania, przeprowadza się losowanie uzupełniające, z zachowaniem reguł jak przy losowaniu pierwotnym, jak wynika z § 28 ust. 5 Regulaminu. W sprawie ze skargi B. J. o wznowienie postępowania w celu wyznaczenia składu orzekającego i sędziego sprawozdawcy zostało przeprowadzone losowanie, a z załączonego do akt protokołu z 4 stycznia 2013 r. wynika, iż przeprowadzono je zgodnie z ww. § 28 Regulaminu. Jednak pierwotnie wyznaczony, drogą losowania, skład orzekający dwukrotnie ulegał zmianie, o czym świadczą protokoły rozpraw (18 września 2013 r., 23 października 2013 r.) i wydany wyrok. W aktach sprawy nie ma natomiast protokołów z uzupełniającego losowania składu orzekającego, wobec konieczności dokonania w nim zmiany ze względu na przeniesienie sędziego wylosowanego do składu do orzekania w innym Wydziale Wojewódzkiego Sądu. Z akt sprawy wynika, że losowanie uzupełniające nie było przeprowadzone, o czym świadczy nie tylko brak protokołów, ale wyjaśnienia udzielone skarżącej kasacyjnie przez Przewodniczącą Wydziału –19 listopada 2013 r. i zastępcę – 6 grudnia 2013 r., w sprawie zmiany składu sądu. W piśmie procesowym z 18 listopada 2013 r. B. J. wniosła m.in. o wyjaśnienie przyczyny zmiany sędziego w składzie orzekającym, a we wniosku z 25 listopada 2013 r. dodatkowo o wydanie 2 protokołów z losowań uzupełniających. Protokoły z losowań uzupełniających nie zostały skarżącej wydane, a w piśmie z 6 grudnia 2013 r. wyjaśniono jedynie, jak w piśmie z 19 listopada 2013 r., powody zmiany sędziego, wylosowanego do składu orzekającego, z zaznaczeniem, że sędzia sprawozdawca pozostał ten sam. Sprzeczność składu sądu orzekającego z przepisami, o czym mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to jego zgodność, m.in. z art. 16 i art. 17 p.p.s.a., a w ramach art. 17, także właśnie z Regulaminem wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie wyznaczenia składu sądu. Z art. 17 § 1 p.p.s.a. wyraźnie to bowiem wynika. W sprawie rozpoznania skargi B. J. o wznowienie postępowania skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami, bowiem wyznaczony w sposób naruszający § 28 ust. 5 Regulaminu, tym samym art. 17 § 1 p.p.s.a. Zachodzi w niej zatem przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nieważność postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu bez możliwości odniesienia się do meritum sprawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a.