II SA/Łd 1000/15

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w, po rozpatrzeniu odwołania E. i K. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – przywoływana w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...]. o odmowie zmiany własnej, ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]., którą udzielono E. i K. m pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz parterowego budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanych na terenie nieruchomości w przy ul. A nr 22 oraz określono termin wykonania niezakończonych robót, to jest: wykonanie tynków zewnętrznych na elewacji budynku mieszkalnego oraz gospodarczo - garażowego, niwelacji i utwardzeń terenu, zjazdu oraz montażu urządzeń sanitarnych w budynku gospodarczo garażowym w terminie do dnia 31 maja 2011 r., zmienionej decyzją z dnia [...] określającą nowy termin wykonania zobowiązania na dzień 25 maja 2013 r., zmienionej decyzją z dnia [...] określającą nowy termin wykonania zobowiązania na dzień 30 maja 2015 r. - polegającej na zmianie terminu wykonania niezakończonych robót budowlanych przy opisanych budynkach mieszkalnym i gospodarczo - garażowym. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił E. i K. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz parterowego budynku gospodarczo - garażowego oraz określił termin wykonania niezakończonych robót - w terminie do dnia 31 maja 2011 r. Na wniosek inwestorów decyzja powyższa została zmieniona w ten sposób, że organ określił nowy termin wykonania przedmiotowych robót na dzień 25 maja 2013 r. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku, organ stopnia powiatowego decyzją z dnia [...] ponownie zmienił decyzję z dnia [...] w ten sposób, że organ określił nowy termin wykonania na dzień 25 maja 2014 r. I znowuż, inwestorzy złożyli kolejny wniosek o zmianę ww. terminu wykonania pozostałych prac wykończeniowych do dnia 30 maja 2015 r., przedłożyli kopie strony z dziennika budowy, z której wynika, iż wykonano już część z opisanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...]. organ I instancji uwzględnił wniosek strony i zmienił własną ostateczną decyzję w ten sposób, że określił nowy termin wykonania zobowiązania do dnia 30 maja 2015 r., pozostałe warunki decyzji, podobnie jak poprzednio, nie uległy zmianie. Pismem z dnia 13 lipca 2015 r. strona po raz kolejny wystąpiła o zmianę ww. terminu wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...]. We wniosku nie określono daty do jakiej miałby zostać przedłużony termin. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] w zakresie terminu wykonania niezakończonych robót budowlanych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ zauważył, iż wniosek o zmianę strona złożyła w dniu 13 lipca 2015 r. a więc ponad miesiąc po upływie wyznaczonego na dzień 30 maja 2015 r. terminu wykonania niezakończonych robót budowlanych, nadto wnioskodawcy nie uzasadnili przyczyn złożenia wniosku po upływie terminu. Od decyzji organu I instancji, w ustawowo zakreślonym terminie, odwołanie wnieśli E. i K. K., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie zmiany wnioskowanego terminu, na dzień 30 maja 2016 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany w art. 155 k.p.a. jest zarezerwowany do decyzji prawidłowych (niewadliwych, a przynajmniej nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi), stąd też uzasadnienie dla pozytywnego rozstrzygnięcia w tym trybie musi wynikać z interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ więc bada, czy za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji przemawiają właśnie te przesłanki, przy braku sprzeciwu wynikającego z przepisu szczególnego. W żadnym wypadku natomiast zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może być podyktowana oceną co do prawidłowości (legalności) weryfikowanej decyzji. Do wzruszenia decyzji wadliwych przewidziane są bowiem inne tryby nadzwyczajne w postaci wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, skutkującymi nieważnością decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie bezspornie mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na podstawie której E. i K. K. nabyli prawo, które w przedmiotowym postępowaniu przybrało formę pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz obowiązku do wykonania, polegającego na zrealizowaniu w zakreślonym ww. rozstrzygnięciem terminie pozostałych do wykonania robót budowlanych. Spełniona została tym samym pierwsza z przesłanek opisanych w art. 155 k.p.a., podobnie jak i zgoda stron – wola stron wyrażona we wniosku o zmianę opisanego terminu jest wystarczająca. Nadto, żadne przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji. W zakresie ostatniej z przesłanek - wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy – inwestorzy swój słuszny interes uzasadnili tym, iż w chwili obecnej mają kłopoty finansowe, które nie pozwalają im na dokończenie pozostałych do wykonania prac przy przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazali również, iż do wykonania pozostały jedynie roboty polegające na wykonaniu tynków na elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na budynku gospodarczo - garażowym. Jednakże organ dostrzegł, iż wniosek o zmianę decyzji wpłynął do siedziby organu stopnia powiatowego w dniu 13 lipca 2015 r. natomiast zakreślony termin do wykonania nałożonych ww. decyzją obowiązków upłynął w dniu 30 maja 2015 r. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, prawnie niedopuszczalna jest zmiana wyznaczonego terminu wykonania pozostałych prac po upływie tegoż terminu. Na marginesie organ II instancji wskazał, iż strona miała wystarczająco dużo czasu na wykonanie przedmiotowych prac, bowiem ww. decyzja była od 2010 r. trzykrotnie zmieniania w zakresie wyznaczonego terminu do wykonania pozostałych robót budowlanych. Nadto wskazał, iż że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Natomiast przepis art. 162 § 2 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie, niezależnie od przyczyn niewypełnienia obowiązku. W ocenie organu odwoławczego obowiązku uchylenia takiej decyzji nie znosi okoliczność złożenia przez stronę wniosku o zmianę decyzji, tym bardziej po upływie wykonania zlecenia. Wniosek o zmianę obowiązku określonego w decyzji administracyjnej nie powoduje bowiem skutku w postaci przerwania biegu tego terminu, czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. W świetle powyższego wykluczona jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli upłynął już termin zlecenia wykonania czynności określonych w tej decyzji, bowiem zachodzi tu przesłanka negatywna zmiany decyzji w tym trybie, a to z uwagi na fakt, iż sprzeciwia się temu przepis szczególny - art. 162 § 2 k.p.a. Oczywistym jest bowiem, że nie można zmienić decyzji, którą przepis szczególny nakazuje uchylić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i K. K. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skarżący zwrócili uwagę na sprzeczność w argumentacji organu II instancji, gdyż wpierw wskazuje on, iż przesłanka z art. 155 k.p.a. jest spełniona – żadne przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji. A następnie wskazuje na art. 162 § 2 k.p.a. jako przepis szczególny wykluczający orzeczenie na podstawie art. 155 k.p.a. tym bardziej, iż przepis art. 162 § 2 k.p.a. dotyczy możliwości uchylenia decyzji. Taka argumentacja organu narusza w ocenie skarżących art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, zgodnie z judykaturą zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę, której strona wnosiła. Nadto, dokonując oceny decyzji ostatecznej koniecznym jest poddanie ocenie przepisy prawa materialnego, które zastosowano w pierwotnej decyzji czyli art. 59 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 55 pkt 3 ustawy. Organ nie odniósł się do nich, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, organ nie wskazał też żadnego przepisu prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w myśl art. 155 k.p.a. który nakazywałby odmowę zmiany w niniejszej sprawie. Skarżący dodali, iż zmiana decyzji w zakresie terminu byłaby społecznie akceptowalna, ze względu na niewielki zakres prac do wykonania, problemy finansowe uniemożliwiające ich dokończenie w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji/postanowienia a jedynie uwzględniając skargę może rozstrzygnięcie uchylić, stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek wniosku skarżących o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...], która to miałaby polegać na zmianie zakreślonego w tej decyzji terminu wykonania niezakończonych robót budowlanych przy budynkach mieszkalnym i gospodarczo-garażowym. Jako podstawę takiej zmiany skarżący wskazali na przepis art. 155 k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, iż skarżący już korzystali z tej normy prawnej występując o zmianę zakreślonego w ostatecznej decyzji z dnia [...] terminu. Istotne jest jednak, iż obecnie rozstrzygnięcia te i motywy jakimi kierowały się wówczas organy nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na istotę obecnie kontrolowanej sprawy. Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji są nowymi, indywidualnymi rozstrzygnięciami wydanymi w związku z wystąpieniem skarżących z dnia 13 lipca 2015 r. Przechodząc dalej, zdaniem sądu przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech wymienionych w przepisie przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, niezbędna jest zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji wskazanego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem uchylenie lub zmiana rozstrzygnięcia pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. W ocenie sądu, w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podzielić należy zasadną ocenę organów nadzoru budowalnego, iż niedopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...]. Oceniając przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a., niewątpliwie mamy do czynienia z pierwszym z warunków tego przepisu - ostatecznym rozstrzygnięciem, na mocy którego skarżący nabyli prawo (ostateczna decyzja z dnia [...].Nadto, bezsprzecznie wystąpienie skarżących z dnia 13 lipca 2015 r. świadczy o ich woli i zgodzie na taką zmianę. Organ dopatrzył się również w okolicznościach przedmiotowej sprawy słusznego interesu strony. Niemniej przywołane przesłanki nie mogą odnieść pożądanego przez skarżących skutku, mimo co do zasady słuszności podnoszonego argumentu, że argumentu przepis art. 162 § 2 k.p.a. nie jest przeszkodą do zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. Przy czym, nie budzi również wątpliwości orzecznictwa jak i komentatorów, iż niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: Z.Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006 s. 568; wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 12/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 745/15 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ostateczna decyzja z dnia [...] wydana została m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy i zawierała jednoznaczne pouczenie, iż niedopełnienie przez inwestora w oznaczonym terminie warunków określonych w decyzji, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., będzie skutkowało wydaniem decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. Upływ wyznaczonego terminu i ustalenie, że określone prace nie zostały zakończone prowadzić będzie zatem do zastosowania przepisu art. 162 k.p.a., przy czym tak dalece kontrola sądowoadministracyjna nie wybiega. Niekwestionowane jest ustalenie organu, iż wniosek o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skarżący złożyli w dniu 13 lipca 2015 r. Wniosek ten dotyczył zmiany terminu wykonania niezakończonych robót budowlanych wyznaczonego na dzień 31 maja 2015 r. Zestawienie powyższych dat nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący wystąpili o zmianę ostatecznej decyzji w zakresie terminu już po upływie tegoż terminu zakreślonego w poprzednim rozstrzygnięciu. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji konstytutywnej, co oznacza, iż nie można zmienić decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy ten termin już expirował . Zmiana taka byłaby możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą, gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją z dnia [...] zmiany tej decyzji w zakresie terminu nie można już dokonać. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości prawidłowość zaskarżonych aktów. I wprawdzie argumentacja organu odwoławczego jest częściowo nieprawidłowa, jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, właśnie z uwagi na niedopuszczalność zmiany decyzji w zakresie terminu, który już upłynął. Co za tym niezasadne okazały się i pozostałe zarzuty skargi, gdzie strona wskazywała na naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Okoliczności faktyczne i prawne wywiedzione dla potrzeb niniejszej sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, organy przeprowadziły wszechstronną analizę sprawy i wyprowadziły zasługujące na uwzględnienie wnioski. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. IB