VII SA/Wa 745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (dalej jako "Spółdzielnia", "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] (dalej jako "PINB") nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającej zmiany decyzji PINB nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) z infrastrukturą, wybudowanego na nieruchomości przy Al. [...] w [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] z wyłączeniem hal garażowych pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., następującego zakresu robót budowlanych: robót wykończeniowych w halach garażowych, zamontowania brakujących dźwigów osobowych w sekcjach 1, 2, 3, 4, 5, 6 określonych robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 11 grudnia 2008 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] złożyła w PINB wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) wraz z infrastrukturą na nieruchomości przy Al. [...] w [...] (działka nr ew. [...] obr [...]). W dniu 19 grudnia 2008 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że w przedmiotowym budynku nie zostały wykonane wszystkie roboty budowlane umożliwiające przyjęcie go do użytkowania. Brak miejsc postojowych w halach garażowych, nie wykonano w hali garażowej następujących instalacji: elektrycznej, wentylacji, tryskaczowej. Ponadto brak było posadzek i warstw wjazdowych do garażu oraz warstw drenażowych i wykończeniowych nad wjazdem do garażu w sekcji 4A w sekcji 4, 5, 6 zamontowano po jednym z dwóch dźwigów, natomiast w sekcji 1, 2, 3 czterokondygnacyjnej nie zamontowano żadnego dźwigu. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. PINB [...] odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni na powyższą decyzję [...]WINB. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10 chylił ww. wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1601/11 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że należy ustalić i ocenić, czy zrealizowana inwestycja może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, bez wykonania jej w całości. W szczególności należy rozważyć, czy "czterokondygnacyjne segmenty obiektu wymagały wyposażenia w dźwigi osobowe (zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 8 lipca 2009 r.) oraz czy brak użytkowania garażu podziemnego uniemożliwi korzystanie z obiektu mieszkalno-usługowego zgodnie z jego przeznaczeniem, w szczególnie pod kątem możliwości korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych poza budynkiem. W dniu 11 maja 2012 r. organ powiatowy dokonał ponownych czynności kontrolnych ww. inwestycji, podczas których ustalono, że od dnia poprzedniej kontroli inwestor doposażył budynek w dźwigi osobowe, tj. zostały zamontowane po jednym z dwóch dźwigów osobowych w sekcji 4, 5 i 6 oraz dwa dźwigi w sekcji 1 (klatka I oraz A). Natomiast w sekcji 2 i 3, które mają po jednej klatce (klatka B i C) nie zamontowano żadnego dźwigu. Sekcja 1, 2 i 3 są czterokondygnacyjne. Pozostałe roboty budowlane w części mieszkalno-usługowej zostały zakończone. Wykonano warstwy drenażowe i wykończeniowe nad wjazdem do garażu w sekcji 4A. Teren wokół obiektu został zagospodarowany i uprzątnięty. W halach garażowych nie wykonano instalacji: elektrycznej, wentylacyjnej, tryskaczowej oraz posadzki i warstw wjazdowych wewnątrz garażu (wjazd do garażu na zewnątrz budynku został wykonany). Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- usługowego "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) z infrastrukturą wybudowanego na nieruchomości przy Al. [...] w [...]na działce nr ew. [...] obr. [...] z wyłączeniem hal garażowych pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., następującego zakresu robót budowlanych: robót wykończeniowych w halach garażowych, zamontowania brakujących dźwigów osobowych w sekcjach 1, 2, 3, 4, 5, 6. Organ powiatowy dokonał w dniu 7 października 2014 r. czynności kontrolnych w/w obiektu, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony w/w decyzja PINB [...] nr [...] z dnia [...] .05.2012 r. nie został wykonany. W dniu 24 października 2014 r. do PINB wpłynął wniosek Spółdzielni o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w zakresie określonego w tej decyzji terminu wykonania robót budowlanych. We wniosku powołano się na ważny interes strony oraz wskazano, że w budynku zamieszkuje ponad 230 rodzin. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art 155 kpa, odmówił zmiany decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego budynku pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., określonych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie ma podstaw prawnych do zmiany decyzji organu powiatowego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Wykonanie w zakreślonym terminie określonych robót budowlanych stanowiło warunek, który był ściśle związany z samą decyzją PINB [...][...] z dnia [...]maja 2012 r. Powyższa decyzja wskazywała wprost, na udzielenie pozwolenia na użytkowanie części inwestycji pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych. Niewykonanie zawartego w ww. decyzji warunku uprawniało PINB [...] do zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia wygaśnięcie decyzji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja, która została wydana pod warunkiem, wygasła z mocy prawa, a decyzja stwierdzająca wygaśniecie decyzji jest jedynie aktem deklaratywnym, dlatego organ powiatowy prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w sprawie, ponieważ decyzji tej nie ma w obrocie prawnym. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora warunku wskazanego w ww. decyzji w wyznaczonym terminie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wygasła z mocy prawa. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W ocenie [...]WINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że brak jest odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji, jednak pozostaje to bez wpływu na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia, bowiem jedyną stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie był inwestor, tj. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 76, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej dopóki nie została wydana ostateczna decyzja, stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji, skutek prawny w postaci wygaśnięcia tej ostatniej decyzji nie może być wykazywany, udowadniany, czy też domniemywany za pomocą innych środków dowodowych. Tym bardziej skutek taki nie może być przyjmowany wyłącznie na podstawie pewnych wyobrażeń, czy ocen organów prowadzących postępowanie. W dacie wydania decyzji PINB odmawiającej zmiany warunkowego pozwolenia na użytkowanie, w obrocie prawnym nie funkcjonowała jeszcze ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Mimo to, organ ten przyjął, iż zmianie tej decyzji sprzeciwia się przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki sposób załatwienia sprawy w pełni uzasadnia zarzut, że organ pierwszej instancji dopuścił się w sposób rażący naruszenia art. 155 w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim organ ten dopuścił się również rażącego naruszenia reguł prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1. 80 k.p.a.) i zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Skarżąca podała, że decyzja organu II instancji nie zawiera wyjaśnienia, czy została wydana przed, czy po utrzymaniu przez [...] WINB decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie – obie zostały wydane w tej samej dacie [...] lutego 2015 r. Natomiast numeracja obydwu ww. decyzji wskazuje jednoznacznie, że również w chwili wydania skarżonej decyzji nie istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku Spółdzielni "[...]", bowiem decyzja objęta niniejszą skargą (dotycząca zmiany warunkowego pozwolenia na użytkowanie) nosi numer [...]. Natomiast decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą wygaśnięcie tego pozwolenia została oznaczona numerem [...]. W ocenie skarżącej powyższa okoliczność również wskazuje na rażące naruszenia co najmniej art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3, ale także art. 76 k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie, złożyła w dniu 24 października 2014 r. wniosek o jego zawieszenie, do czasu zakończenia postępowania w sprawie niniejszej. PINB wniosku tego nie rozpoznał, wydając po prostu decyzję stwierdzającą wygaśnięcie tego pozwolenia. Ponadto postępowania w obydwu tych sprawach (stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie i o jego zmianę) przeplatają się nawzajem w zakresie swoich następstw i skutków. Prowadzą je te same organy, w taki sposób, który rodzi dodatkowe wątpliwości z punktu widzenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz innych zasad art. 7, 8, 11 k.p.a. i innych. Skarżąca podała ponadto, że organy całkowicie pominęły zasadę z art. 7 k.p.a. - tj. konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazała, że budynek, którego dotyczy warunkowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i wniosek ojej zmianę, jest już budynkiem zasiedlonym. Aktualnie użytkowanych jest 233 lokali i choć stroną decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (w tym decyzji co do jej późniejszych zmian) jest wyłącznie Spółdzielnia jako inwestor, to rozstrzygnięcia zapadające w nin. sprawie w istocie rozciągają swoje skutki przede wszystkim na mieszkańców budynku, którzy w konsekwencji jej wydania mogą zasiedlić swoje lokale. Tym samym, odmowa zmiany warunkowego pozwolenia na użytkowanie, w istocie w niezwykle negatywny sposób narusza słuszny interes mieszkańców budynku przy Al. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., który na podstawie art 155 kpa, odmówił zmiany decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego budynku pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., określonych robót budowlanych. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Warunkiem sine qua non procedowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jednak pozostawanie decyzji pierwotnej w obiegu prawnym. Tymczasem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu pod warunkiem wykonania określonych robót do 31 grudnia 2013r. wygasła z mocy prawa z uwagi na upływ powyższego terminu i niespełnienie opisanego w niej warunku. Nie budzi wątpliwości orzecznictwa jak i komentatorów , iż niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa ( vide Z.Niewiadomskiego, Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006 s. 568 oraz wyrok NSA z 20 marca 2012r., II OSK 12/11). Należy także zauważyć, iż wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, iż taki skutek zaistniał. Tak jak stwierdził sam organ odwoławczy wywołuje ona skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje fakt, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) z infrastrukturą, wybudowanego na nieruchomości przy Al. [...] w [...] na działce nr ew. [...] obr. [...]z wyłączeniem hal garażowych pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., następującego zakresu robót budowlanych: robót wykończeniowych w halach garażowych, zamontowania brakujących dźwigów osobowych w sekcjach 1, 2, 3, 4, 5, 6 określonych robót budowlanych, zapadła w dniu [...] października 2014r. zaś decyzja utrzymującą ją w mocy w dniu [...] lutego 2015r., bowiem decyzja wygasła z dniem 1 stycznia 2014r. W konsekwencji słusznie podkreślają organy, iż nie można zmienić decyzji która nie funkcjonuje w obiegu prawnym, co jest już wystarczającym powodem dla wydania decyzji o odmowie zmiany takiej decyzji. Należy dodatkowo także podnieść, iż co do zasady istnieje możliwość zmiany decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już wyexpirował (upłynął). Zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie - zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać. W niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia mogła dochodzić zmiany decyzji w kwestii terminu do czasu jego upływu, czyli mniej więcej do końca grudnia 2013 roku. Skarżąca wniosek o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu złożyła zaś po upływie 10 miesięcy od dnia jego upływu, bo dopiero w dniu 27 października 2014 r. W ocenie Sądu analiza kontrolowanej decyzji nie pozwala na postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 107 § kpa, bowiem uzasadnienie zaskarżonego aktu w sposób jasny i rzetelny przedstawia argumentacje organu i pozwala na weryfikację prawidłowości wydanej decyzji. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 11 oraz 77 § 1 kpa nie znalazły potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego, a ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi stanowi jedynie polemikę z rozstrzygnięciem organu, która w ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że budynek, którego dotyczy warunkowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i wniosek o jej zmianę, jest już budynkiem zasiedlonym i aktualnie użytkowanych jest 233 lokali, bowiem w sprawie niniejszej przesłanka słusznego interesu strony w rozumieniu art 155 kpa nie mogła zostać uwzględniona wobec zdarzenia prawnego jakim jest wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2012r. W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a biorąc pod uwagę, że Sąd nie doszukał się takich naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić. Z tych względów w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.