II OSK 1832/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 772/15 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. P. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 772/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Wskazanym wyżej postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia – na wniosek A. P. – postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. D. [...] [...] w L.. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] nakazał zarządcy nieruchomości położonej przy ul. D. [...] [...] w L. - Zarządowi [...] [...] z siedzibą w L. przy ul. G. [...], przeprowadzenie w tym obiekcie przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, kontroli bezpiecznego użytkowania (zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz opracowanie i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. D. [...] [...] w L., wskazującej zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia nieprawidłowości występujących w budynku, Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Zarządu [...] [...] w L.. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. D. [...] [...] w L. w terminie natychmiastowym usunąć wymienione w tej decyzji nieprawidłowości, dotyczące stanu technicznego budynku. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia wniosku M. W. - współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości - o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2014 r., (znak: [...]) stwierdził nieważność tej decyzji w części, w jakiej organ pierwszej instancji nakazał nieżyjącemu w dniu jej wydania J. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, w jakiej organ pierwszej instancji nakazał pozostałym współwłaścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] odmówił współwłaścicielom nieruchomości przy ul. D. [...]w L. wydania nakazu opróżnienia bądź wyłączenia z użytkowania całości budynku przy ul. D. [...] w L. Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicielki nieruchomości M. W. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...]września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji kontrole wykazały, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nie został wykonany. Obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. A. P., jako współwłaścicielka nieruchomości przy ul. D. [...]w L., wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki budynku położonego przy ul. D. [...] w L. z uwagi na to, że w dniu 28 października 2011 r. w budynku wybuchł pożar. Wnioskująca wyjaśniła, że budynek został wybudowany ok. 1880 r., znajduje się w złym stanie technicznym. W uzasadnieniach powołanych na wstępie postanowień organy nadzoru budowlanego powołały się na treść art. 61a k.p.a. i podniosły, że uzasadnioną przyczyną powodującą brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku położonego przy ul. D. [...] w L. jest okoliczność, że w sprawie tego budynku prowadzone były przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z jego stanem technicznym. Organy wskazały jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektu budowlanego nie wyklucza możliwości rozbiórki tego obiektu, po wcześniejszym uzyskaniu stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej (art. 31 Prawa budowlanego). Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły wystąpienie przeszkody do wszczęcia na wniosek A. P. postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku położonego przy ul. D. [...]w L. Przeszkodę tę stanowi okoliczność, że stan techniczny tego budynku był już przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, który decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał współwłaścicielom (z wyłączeniem J. S.) usunąć wymienione w tej decyzji nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku. Powyższa decyzja stała się ostateczna, jednak – jak wynika z akt sprawy – nie została przez obowiązanych wykonana, stąd nałożone w niej obowiązki są obecnie przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna, w której nakazano usunięcie tych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku, które wymieniła skarżąca we wniosku z dnia 15 kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego tego budynku. Aktualnie – wobec niewykonania nałożonych tą decyzją obowiązków przez współwłaścicieli budynku – toczy się postępowanie mające na celu przymusowe wyegzekwowanie ich wykonania. Skoro zatem postępowanie, którego wszczęcia domagała się skarżąca, dotyczy tego samego przedmiotu, co do którego rozstrzygnięto już ostateczną decyzją administracyjną, zachodzi przeszkoda do wszczęcia tego postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów sąd I instancji stwierdził, że nie sposób uznać, że organy obu instancji naruszyły dyspozycję tego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P . Na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm., zwanej dalej "ppsa"), zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 8 marca 2016r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: 1) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w oparciu niewątpliwie niesłuszne przyjęcie, że zachodzą w niniejszej sprawie inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie, tj. (jak się wydaje) prowadzenie przez organ postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko Skarżącej, mające na celu wykonanie obowiązków nałożonych decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]czerwca 2012r. w sprawie [...]mimo, że postępowanie egzekucyjne nie może stanowić innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, gdyż czynności egzekucyjne prowadzone są na innej podstawie prawnej - nie jest to postępowanie stricte administracyjne, jak również niewątpliwie niesłuszne przyjęcie poglądu prawnego, że wniosek A. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył nieruchomości położonej przy ul. D. [...]w L., podczas gdy dotyczył on jedynie budynku znajdującego się na w/w nieruchomości oraz, że stan techniczny budynku był już przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy stan techniczny budynku od wydania decyzji z dnia [...]czerwca 2012r. ulega systematycznemu pogorszeniu co stanowi swego rodzaju "nową jakość" i podstawę do żądania jego rozbiórki; 2) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy administracji wydając postanowienia nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w braku dostatecznego uzasadnienia postanowienia w części dotyczącej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego co również przeniknęło, do postępowania sądowego i ma swój wyraz w uzasadnieniu skarżonego wyroku 3) przepisu art. 106 p.p.s.a. polegająca na niedopuszczeniu, a w konsekwencji na nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. m.in. opinii o stanie technicznym budynku oraz obowiązania organu do przedłożenia całości akt sprawy w oparciu o art. 54 § 2 p.p.s.a.; 4) przepisu art. 133 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie częściowego materiału dowodowego, a zwłaszcza na podstawie niepełnych akt sprawy prowadzonej przez PINB dla miasta [...]w sprawie [...]. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.: art. 67 Prawa budowlanego poprzez poprzez jego niewątpliwie niesłuszne niezastosowanie mimo, że zachodzą wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, a polegające na tym, że obiekt budowlany zlokalizowany w L. przy ul. D. [...]jest nieużytkowany faktycznie od 2011 r. oraz formalnie decyzją PINB [...]wyłączony z użytkowania, nie nadaje się do remontu, ani odbudowy, a jego stan zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia. Nadto obiekt ten nie jest wpisany do rejestru zabytków; W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Sąd I instancji oddalając skargę, nie uczynił przedmiotem swoich rozważań (i podobnie organy administracji publicznej obu instancji) wszystkich istotnych okoliczności, które legły u podstaw żądania A. P. Nadto Sąd I instancji wydał wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie częściowego materiału dowodowego, a zwłaszcza na podstawie niepełnych akt sprawy prowadzonej przez PINB dla miasta [...]w sprawie [...]. Skarżąca przed dzień rozprawy administracyjnej zapoznawała się z aktami postępowania. Do akt organ dołączył szczątkowe akta administracyjne, które nie zawierały wielu istotnych dokumentów, takich jak chociażby ekspertyzy budowlanej, która ewidentnie potwierdzała roszczenie skarżącej. Pełnomocnik A. P. na rozprawie złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, których organy administracji publicznej nie dołączyły oraz wniósł o zobowiązanie PINB w [...]do przedłożenia całości akt. Wnioski te zostały przez sąd oddalone Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych. Zasadny jest zarzut opisany w punkcie 1) skargi kasacyjnej chociaż nie został on postawiony prawidłowo. Skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi naruszenie "przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w oparciu niewątpliwie niesłuszne przyjęcie, że zachodzą w niniejszej sprawie inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie, tj. (jak się wydaje) prowadzenie przez organ postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącej, mające na celu wykonanie obowiązków nałożonych decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]czerwca 2012r. w sprawie [...]". Zauważyć należy, że sąd wojewódzki nie stosował przepisu 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. gdyż nie uwzględnił skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu, jak to uczyniła, z art. 61a § 1 k.p.a. Mimo, że tak się nie stało, to niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Przypomnieć na wstępie należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to res iudicata – funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postepowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mamy tu bowiem tylko ten sam podmiot i ten sam przedmiot - obiekt budowlany zlokalizowany w L. przy ul. D. [...]. Niewątpliwie toczyło się postępowanie jurysdykcyjne dotyczące stanu technicznego budynku i decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...]nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. D. [...]w L. w terminie natychmiastowym usunąć wymienione w tej decyzji nieprawidłowości, dotyczące stanu technicznego budynku. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wniosek A. P. z dnia [...]kwietnia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...]dotyczy natomiast przeprowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki budynku położonego przy ul. D. [...]w L. na podstawie art. 67 prawa budowlanego. Nie mamy zatem tego samego stanu prawnego w sprawie i nie budzi wątpliwości, że nie ma tożsamości żądania podnoszonego przez stronę obecnie. Z akt sprawy nie wynika czy organ nadzoru budowlanego przeprowadzał jakiekolwiek ustalenia co do tego czy niezmieniony pozostaje stan faktyczny sprawy. Dlatego przy ponownym rozstrzygnięciu będzie musiał to uczynić. Jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...]uzna, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia rozbiórki budynku na podstawie wskazanego wyżej przepisu wydać powinien decyzję odmowną. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne bowiem organy orzekające w sprawie nie rozpoznawały merytorycznie wniosku A. P., a wydane postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.