III SA/Lu 1366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Michał Fiut, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie statutu Gminy P. stwierdza nieważność uchwały nr IV/21/2003 Rady Miejskiej w P. z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy P. w części obejmującej: § 12 pkt 8, § 13 ust. 1, § 14, § 18 ust. 8 zdanie drugie w brzmieniu: "Zastępca Burmistrza, Sekretarz oraz Skarbnik Gminy", § 20, § 39 ust. 5 i 8, § 48 ust. 3 i 4, § 49, § 50, § 70 ust.1, 2 i 4, § 72 ust. 7, § 77, § 91 ust. 3 oraz § 94 ust. 2 Statutu Gminy P. W dniu 22 stycznia 2003 r. Rada Miejska w Parczewie – powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 40 st. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g.") – podjęła uchwałę Nr IV/21/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Parczew. W uchwale tej zawarto między innymi następujące postanowienia: W § 12 pkt 8 uchwały postanowiono, że Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w szczególności czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych mandatu, a w § 13 ust. 1 zdecydowano, że przewodniczący oprócz uprawnień przewidzianych w § 12 Statutu, jest upoważniony do reprezentowania Rady na zewnątrz. Obsługę Rady zapewniają pracownicy Referatu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego (§ 14). Z kolei, zgodnie z § 18 ust. 8 Statutu przyjęto, że przed każdą sesją Przewodniczący Rady po zasięgnięciu opinii Burmistrza ustala listę osób zaproszonych na sesję. W sesjach Rady uczestniczą – z głosem doradczym – Burmistrz, Zastępca Burmistrza, Sekretarz oraz Skarbnik Gminy. Wyłączenie jawności sesji jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Decyzję o wyłączeniu jawności podejmuje Rada w formie uchwały (§ 20). Zgodnie z § 39 ust. 5 Statutu, omawiającym sposób głosowania, w przypadku równej liczby głosów głosowanie powtarza się powtórnie (jednak nie więcej niż dwa razy). Rada może podjąć uchwałę o zarządzeniu głosownia imiennego. W przypadku zarządzenia głosowania imiennego odbywa się ono przez kolejne wywoływanie nazwisk radnych i odnotowywanie w protokole, czy radny oddał głos "za", "przeciw", czy "wstrzymał się" (§ 39 ust. 8). Określając obowiązki radnych Rada przyjęła w § 48 ust. 3 Statutu, że swoje spotkania z wyborcami radni powinni odbywać co najmniej raz w roku. Nie rzadziej niż raz na pół roku radni winni przyjmować w swoich okręgach wyborczych w terminie i miejscu podanym uprzednio do wiadomości wyborców – osoby, które chciałyby złożyć skargi, wnioski czy postulaty. W dalszej części Statutu przyjęto, że Rada może odbywać wspólne sesje z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (§ 49 ust. 1). Wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (§ 49 ust. 2). Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważnieni wiceprzewodniczący zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (§ 49 ust. 3). Koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki, chyba, że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej (§ 50 ust. 1). Przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (§ 50 ust. 2.). Zgodnie z postanowieniami Statutu, działalność Gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (§ 70 ust. 1). Jawność działania obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje Rady i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów określających funkcjonowanie organów Gminy i komisji (§ 70 ust. 2). Protokoły z posiedzeń Rady i komisji oraz innych kolegialnych gremiów Gminy podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem (§ 70 ust. 4). W § 72 ust. 7 Statutu, Rada określiła ograniczenia dotyczące udostępniania dokumentów, postanawiając, że obywatele mają prawo do uzyskiwania informacji i dostępu do dokumentów w sprawach publicznych Gminy za wyjątkiem informacji i danych objętych ustawą o ochronie danych osobowych, ustawą ordynacja podatkowa, dotyczących spraw indywidualnych obywateli oraz danych wynikających z innych ustaw szczególnych. Według § 77 ust. 1 Statutu, członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. W sprawie wyłączenia Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz poszczególnych członków decyduje jej Przewodniczący, a o wyłączeniu Przewodniczącego Rada (§ 77 ust. 2 i 3). Stosowanie do § 94 ust. 1 Statutu, Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania. Według zaś § 94 ust. 2 Statutu, w przypadku gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty nagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy. Wskazane wyżej przepisy załącznika do uchwały (Statutu) zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Wojewodę Lubelskiego. W ocenie organu nadzoru zwiera on postanowienia naruszające obowiązujące przepisy prawa w stopniu istotnym. W pierwszej kolejności Wojewoda Lubelski zakwestionował brzmienie § 12 pkt 8 oraz § 13 ust. 1 Statutu Gminy Parczew uznając, że zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 u.s.g. Podkreślił, że zadania przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy i związane są wyłącznie z organizowaniem pracy rady oraz prowadzeniem obrad rady. Statut może precyzować zadania przewodniczącego rady, nie może natomiast nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy, a do tego nie mieszczących się w pojęciu organizowania pracy rady i prowadzenia obrad rady. W ocenie Wojewody także regulacja § 14 Statutu wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 22 ust. 1 u.s.g. i wkracza bezpośrednio w wyłączne kompetencje organu wykonawczego gminy, bowiem to nie Rada a Burmistrz Parczewa jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu gminy ma wyłączne prawo decydowania o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i wydawania im wiążących poleceń związanych z zakresem ich zadań, określonych m.in. w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy. Powyższa argumentacja w ocenie organu nadzoru, odnosi się także do § 18 ust. 8 zd. 2 Statutu, które w zakresie, w jakim odnosi się do Zastępcy Burmistrza, Sekretarza oraz Skarbnika Gminy stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje Burmistrza wynikające z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. To bowiem do kompetencji Burmistrza Parczewa należy podejmowanie decyzji o udziale w sesjach rady podległych mu pracowników. Wojewoda Lubelski wywiódł także, że regulacja § 20 podjęta została z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., które to przepisy stanowią konkretyzację konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy i administracji państwowej, a ponadto stanowią uprawnienie obywateli, m.in. do wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Dlatego brak podstaw prawnych do odmiennego regulowania kwestii wyłączenia jawności sesji w uchwalanym przez Radę Statucie. Wojewoda Lubelski odnotował także, że powyższa argumentacja uzasadnia także wadliwość § 91 ust. 3 Statutu, bowiem Rada nie jest władna ograniczyć udział w posiedzeniu komisji rewizyjnej osób niebędących członkami tej komisji tylko do osób zaproszonych. Jedynie przepisy konkretnych ustaw – nie zaś przepisy statutu gminy – mogą stanowić podstawę prawną wprowadzenia takiego ograniczenia. W skardze zakwestionowano także treść § 39 ust. 5 Statutu wskazując, że Rada dopuszczając w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut gminy, instytucję reasumpcji głosowania powinna wskazać konkretne przypadki, w których istnieje możliwość jej zastosowania. Odnosząc się do treści § 39 ust. 8 Statutu, Wojewoda Lubelski odwołał się ponownie do art. 14 u.s.g. podnosząc, że jeżeli przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, to każda uchwała rady gminy powinna być podjęta zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W związku z tym wszelkie odstępstwa od trybu głosowania przez radę gminy przewidzianego w art. 14 ustawy, w tym na rzecz głosowania jawnego imiennego, stanowią wyjątki dopuszczalne jedynie w drodze ustawy. Organ nadzoru wskazał również, że kwestionowane regulacje § 48 Statutu nie dotyczą kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnoszą się do treści art. 23 i następnych ustawy, określających obowiązki radnego. Wprowadzenie powyższych zapisów przez Radę do uchwały nastąpiło zatem z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się do zapisów § 49 i § 50 Statutu Wojewoda podniósł, że powyższymi zapisami Rada wprowadziła regulacje, które nie znajdują uzasadnienia prawnego i przyjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu. Odnosząc się do regulacji § 70 Statutu, określającej zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich organ nadzoru podniósł, że przepisy statutowe nie mogą powielać przepisów zawartych w ustawach (tak jak zrobiono to w § 70 ust. 1 Statutu), ani tym bardziej modyfikować przepisów ustawowych (co uczyniono w § 70 ust. 2 Statutu, w którym dokonano istotnej zmiany treści art. 11b ust. 2 u.s.g.). Regulacje statutowe nie mogą także obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację (§ 70 ust. 4 Statutu, w którym uzależniono dostęp do protokołów od ich formalnego przyjęcia). W ocenie Wojewody także regulacja zawarta w § 72 ust. 7 Statutu wykracza poza materię statutu gminy, bowiem w zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się prawo ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego, ani też rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu. Zdaniem Wojewody także regulacja § 77 Statutu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25a u.s.g., gdyż w przypadku dokonania wyboru radnego do składu komisji nie są możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach, ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej. Przepisy obowiązujących ustaw nie przewidują także prawa radnego będącego członkiem komisji, do odwoływania się do rady w ramach ochrony swych praw w sprawach związanych z pracami komisji. Analizując § 94 ust. 1 i 2 Statutu Wojewoda wskazał, że zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami za świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami. Realizując swoje ustawowe kompetencje Burmistrz jest w pełni samodzielny. Rada nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń w konkretnych sprawach, ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych z określonymi osobami. W konsekwencji tych zarzutów Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej przez niego części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Parczewie w istocie uznała skargę. Wyjaśniła, że uchwałą Nr N/III/51/2015 z dnia 28 maja 2015 r. powołana została doraźna komisja statutowa spośród radnych Rady Miejskiej Parczewie, której zadaniem jest: 1) dokonanie analizy obowiązującego Statutu pod kątem zgodności z obowiązującym prawem oraz potrzebami organizacyjnymi i proceduralnymi; 2) zebranie wniosków i uwag oraz wypracowanie propozycji zmian do Statutu; 3) opracowanie projektu uchwały w sprawie zmian w statucie gminy lub w sprawie przyjęcia nowego Statutu Gminy Parczew; 4) przedłożenie Radzie Miejskiej w Parczewie projektu Statutu Gminy Parczew. Aktualnie obowiązujący statut Gminy Parczew przyjęty został uchwałą Nr IV/21/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 22 stycznia 2003 r. Uchwała ta była przedmiotem nadzoru ze strony Wojewody Lubelskiego na podstawie kryterium zgodności z prawem, który nie wniósł wówczas do jej treści żadnych uwag. Uchwały o zbliżonej treści były powszechnie przyjmowane w całej Polsce. Zawierały one postanowienia analogiczne jak uchwała Rady Miejskiej w Parczewie. Wobec tego nie było powodów, aby powyższa praktyka uchwałodawcza nie była stosowana w gminie Parczew. Dlatego aktualnie w związku z zasadniczą zmianą linii orzeczniczej oraz stanowiska Wojewodów w przedmiocie zapisów, które powinny zawierać statuty gmin, zasadnym stało się opracowanie nowego statutu Gminy Parczew. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Wojewodę Lubelskiego jest w pełni uzasadniona, bowiem zasadne są wszystkie zawarte w niej zarzuty dotyczące sprzeczności z prawem wskazanych w skardze postanowień Statutu Gminy Parczew. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, m.in. w sprawach aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Parczew. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1890 z późn. zm.; dalej jako "u.s.g.", "ustawa" lub "ustawa o samorządzie gminnym"), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Według wskazanej ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.), zaś organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Takim aktem jest wydawany na podstawie ustawy o samorządzie gminnym statut gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 u.s.g.). Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest podjęta przez Radę Miejską w Parczewie uchwała z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Parczew. Znaczny upływ czasu od chwili podjęcia uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego, co pozwala na stwierdzenie jej nieważności mimo upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Na wstępie należy zauważyć, że w świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w powołanym już art. 40 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim gminy powinny samodzielnie normować swoją strukturę. Według reguły zawartej w Karcie Samorządu Lokalnego, samorządowi należy zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom (radnym). Przy czym, rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Wprawdzie kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią także – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne. W niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 12 pkt 8, § 13 ust. 1, § 14, § 18 ust. 8 zd. drugie w brzmieniu: "Zastępca Burmistrza, Sekretarz oraz Skarbnik Gminy", § 20, § 39 ust. 5 i 8, § 48 ust. 3 i 4, § 49, § 50, § 70 ust. 1, 2 i 4, § 72 ust. 7, § 77, § 91 ust. 3 oraz § 94 ust. 2 Statutu Gminy Parczew, stanowiącego załącznik do uchwały. Odnosząc się kolejno do wskazanych wyżej postanowień Statutu, należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty skargi są zasadne. Za niezgodny z prawem należy uznać § 12 pkt 8 oraz § 13 ust. 1 Statutu Gminy Parczew, bowiem uregulowania te cytowane na wstępie zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 u.s.g. W § 12 pkt 8 uchwały postanowiono, że Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w szczególności czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych mandatu, a w § 13 ust. 1 zdecydowano, że przewodniczący oprócz uprawnień przewidzianych w § 12 Statutu, jest upoważniony do reprezentowania Rady na zewnątrz. Tymczasem zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Natomiast w razie nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zatem zadania przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy i związane są wyłącznie z organizowaniem pracy rady oraz prowadzeniem obrad rady. Sąd podziela stanowisko Wojewody Lubelskiego, że statut może precyzować zadania przewodniczącego rady, nie może natomiast nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy i które nie mieszczą się w pojęciu "organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady". Analizując § 14 Statutu, należy powtórzyć za Wojewodą Lubelskim, że wskazane postanowienia istotnie wykraczają poza zakres upoważnienia dla rady gminy wynikający z art. 22 ust. 1 u.s.g. i wkraczają bezpośrednio w wyłączne kompetencje wójta (burmistrza) gminy (miasta). Zgodnie z treścią przytoczonego zapisu, obsługę Rady zapewniają pracownicy Referatu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego. Wskazać jednak należy, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy; organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia; wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (odpowiednio art. 33 ust. 1, 2, 3 i 5 u.s.g.). Mając na względzie także przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych wskazać należy, że wójt sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organu gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. Zatem to wójt, jako pracodawca, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy. Przepis art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych expressis verbis określa podmioty dokonujące czynności z zakresu prawa pracy w imieniu różnych pracodawców samorządowych. Oznacza to, że żaden inny podmiot nie może ingerować w czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. Z kolei postanowienia § 18 ust. 8 zd. drugie Statutu, w zakresie w jakim odnosi się do Zastępcy Sekretarza, Sekretarza i Skarbnika Gminy stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje Wójta, wynikające z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. W § 18 ust. 8 Statutu zawarty został zapis, że przed każdą sesją Przewodniczący Rady po zasięgnięciu opinii Burmistrza ustala listę osób zaproszonych na sesję. W sesjach Rady uczestniczą – z głosem doradczym – Burmistrz, Zastępca Burmistrza, Sekretarz oraz Skarbnik. Z przepisów ustawowych wynikają wyłączne kompetencje wójta (burmistrza) sprawującego funkcję kierownika urzędu i zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem to do wójta (burmistrza) jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego osób wskazanych w § 27 ust. 2 i 3 Statutu – pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym także w zakresie udziału w sesji Rady. W § 39 ust. 5 Statutu określono procedurę głosowania Rady, uszczegóławiając, że: w przypadku równej liczby głosów głosowanie powtarza się powtórnie (jednak nie więcej niż dwa razy) oraz przyjęto, że Rada może podjąć uchwałę o zarządzeniu głosowania imiennego. W przypadku zarządzenia głosowania imiennego odbywa się ono przez kolejne wywoływanie nazwisk radnych i odnotowywanie w protokole, czy radny oddał głos "za", "przeciw" czy "wstrzymał się" (§ 38 ust. 8 Statutu). Otóż, Wojewoda Lubelski zasadnie uznał, że regulacje ustawowe w kwestiach głosowania są wyczerpujące i mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a gminy nie mogą tych kwestii regulować odmiennie. W szczególności w przepisach ustawy nie ma mowy o "powtarzaniu powtórnie głosowania". Rada gminy, jako organ kolegialny, podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał, nad treścią których przeprowadza się głosowanie. Jak wynika z art. 14 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym ogólnym sformułowaniu chodzi o wszystkie przypadki, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych. Wyjątki na gruncie ustawy o samorządzie gminnym przewidują: art. 19 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym; art. 20 ust. 1a u.s.g. określający, że Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Będą to także przepisy odnoszące się do: uchwał w sprawie absolutorium, które rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 28a ust. 2 i 3 u.s.g.); uchwał o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28b ust. 4 u.s.g.); uchwał rady gminy, dotyczących zobowiązań finansowych gminy (art. 58 ust. 2 u.s.g.), a także w przypadkach określonych w art. 67 ust. 1 i art. 71 u.s.g. Jak słusznie uznał Wojewoda, przepisy ustawowe w kwestiach głosowania są unormowaniem wyczerpującym i brak jest podstaw do odmiennego uregulowania tych zagadnień w statucie. Podkreślić zatem należy, że art. 14 u.s.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), od którego wyjątki może wprowadzać tylko ustawa. Nie jest również dopuszczalne zawarcie w statucie normy, która nie ma odzwierciedlenia w ustawie, co dotyczy przewidzianej w Statucie powtarzalności głosowania, czy też wprowadzenia głosowania imiennego w przypadkach nieprzewidzianych w ustawie. Także sposób głosowania, jawny albo tajny, określa wyłącznie ustawa, co jednoznacznie wynika z art. 14 u.s.g. Zasadą pozostaje w aktualnym stanie prawnym głosowanie jawne, co odpowiada również zasadzie jawności działania organów gminy. Wojewoda zasadnie więc uznał, że § 20 Statutu określający, że wyłączenie jawności sesji jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, jest zbędne. Słusznie zakwestionował także umieszczenie w Statucie treści zawartej w § 70 Statutu określającym, że działalność Gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (§ 70 ust. 1 Statutu). Jawność działania obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje Rady i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów określających funkcjonowanie organów Gminy i komisji (§ 70 ust. 2 Statutu). Protokoły z posiedzeń Rady i komisji oraz innych kolegialnych gremiów Gminy podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem (§ 70 ust. 4 Statutu). Zasadnie także w ocenie organu nadzoru zakwestionowano także regulację § 72 ust. 7 Statutu, w którym określono ograniczenia dotyczące udostępniania dokumentów, postanawiając, że obywatele mają prawo do uzyskiwania informacji i dostępu do dokumentów w sprawach publicznych Gminy za wyjątkiem informacji i danych objętych ustawą o ochronie danych osobowych, ustawą ordynacja podatkowa, dotyczących spraw indywidualnych obywateli oraz danych wynikających z innych ustaw szczególnych. Wykracza to poza materię ustawową. We wskazanym zakresie Sąd podziela argumentację zawartą w skardze Wojewody Lubelskiego w całości. Przepisy statutowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów prawa obywatelskiego do informacji publicznej, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Zgodnie z art. 11b ust. 3 u.s.g., rada upoważniona jest do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Pojęcie "zasad dostępu i korzystania z dokumentów", którym posługuje się ten przepis jest określeniem węższym niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji publicznej. Przez zasady należy rozumieć dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. Natomiast w zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się prawo ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego, ani też rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu. Zakwestionowane zapisy Statutu pozostają zatem w sprzeczności z art. 11b ust. 1-3 u.s.g. określającym, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Ponadto zasady poprawnej techniki legislacyjnej wykluczają możliwość powielania rozwiązań ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu. Jest to bowiem zbędne, skoro określone zagadnienie uregulowano już w akcie prawnym wyższego rzędu, z którym akt niższego rzędu musi być zgodny i może wprowadzać adresatów w błąd, że dane uregulowanie obowiązuje tylko na terenie danej gminy, a nie terytorium kraju. W rozdziale 7 Statutu zatytułowanym "Radni", znalazły się między innymi postanowienia nakładające na radnych obowiązek spotkań z wyborcami z określoną częstotliwością (§ 48 ust. 3 i 4 Statutu). Zgodnie z tymi regulacjami, spotkania ze swoimi wyborcami radni powinni odbywać co najmniej raz w roku (§ 48 ust. 3 Statutu); nie rzadziej niż raz na pół roku radni winni przyjmować w swoich okręgach wyborczych – w terminie i miejscu podanym uprzednio do wiadomości wyborców – osoby, które chciałyby złożyć skargi i wnioski, czy postulaty (§ 48 ust. 4 Statutu). Prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że powyższe postanowienia zostały wprowadzone do uchwały z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Regulacje te nie dotyczą bowiem kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnoszą się do treści art. 23 i nast. ustawy, określających obowiązki radnego. Rada podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do przestrzegania przepisów ustawy, która w art. 23 ust. 1 stanowi, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Rada Gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu radnego. Słusznie zauważył Wojewoda, że ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym. Rację ma również Wojewoda, że regulacje zawarte w § 49 i § 50 Statutu nie znajdują uzasadnienia prawnego i zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W myśl § 49 Statutu, Rada może odbywać wspólne sesje z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (ust. 1). Wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 2). Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważniony wiceprzewodniczący zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Zgodnie zaś z § 50 Statutu, koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba, że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej (ust. 1). Przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (ust. 2). Powyższymi postanowieniami Rada Gminy wprowadziła instytucję odbywania sesji rady gminy z radami innych jednostek samorządu terytorialnego w celu rozpatrywania i rozstrzygania wspólnych dla nich spraw. Wprowadziła także procedurę dotyczącą kwestii ich zwoływania oraz uchwalania wspólnego regulaminu obrad. Kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w pierwszej z wymienionych form następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a i art. 74 u.s.g.), w ramach stowarzyszeń (Rozdział 9) i związków międzygminnych (art. 64-73a u.s.g.). W ramach tych rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności prawnie doniosłych. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu. Organ nadzoru słusznie też zwrócił uwagę, że regulacja § 77 Statutu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25a u.s.g., gdyż w przypadku dokonania wyboru radnego do składu komisji, nie są możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach, ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej. Przepisy obowiązujących ustaw nie przewidują także prawa radnego będącego członkiem komisji, do odwoływania się do rady w ramach ochrony swych praw w sprawach związanych z pracami komisji. Także regulacja § 91 ust. 3 Statutu ograniczająca możliwość uczestnictwa w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej do jej członów oraz zaproszonych osób jest sprzeczna z art. 11b u.s.g., zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenie jawności może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawami, o czym powyżej była już mowa. Dotyczy to w szczególności przypadków, w których przedmiotem informacji są prawnie chronione tajemnice (np. państwowa, służbowa, bankowa, podatkowa, handlowa itp.) lub prywatność osoby, której dane dotyczą (ochrona danych osobowych). Oznacza to między innymi, że tylko w tego rodzaju przypadkach można wyłączyć jawność sesji lub posiedzenia komisji. Podstawę prawną wprowadzenia takiego ograniczenia mogą stanowić jedynie przepisy konkretnych ustaw, nie zaś przepisy statutu gminy. Z ugruntowanego już orzecznictwa nadzoru administracyjnego i orzecznictwa sądowoadministracyjengo wynika, że nieważne jest poszerzenie w prawie miejscowym zakresu wyłączeń jawności obrad rady, ponad przypadki wyłączeń przewidzianych ustawami. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem Wojewody, że istotną wadą prawną obarczona jest także regulacja § 94 ust. 2 Statutu. Zgodnie z § 94 ust. 1 Statutu, Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania. Z kolei w § 94 ust. 2 postanowiono, że w przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu gminy. W ten sposób Statut sprzecznie z prawem uprawnia Radę Gminy do podjęcia, na wniosek Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, uchwały zobowiązującej wójta do zawarcia umowy w imieniu Gminy w celu dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych osobie zaangażowanej w charakterze biegłego. Takie unormowanie pozbawione jest podstaw prawnych i narusza art. 60 u.s.g. W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, m.in. art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a i art. 51 ust. 3, zakres przedmiotowy statutu obejmuje głównie zagadnienia ustrojowe, a więc sprawy związane z ustrojem gminy, organizacją wewnętrzną, czy też trybem pracy jej organów. Natomiast kompetencja rady gminy w zakresie gospodarki finansowej dotyczy uchwalania budżetu, co wynika z treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie obejmuje natomiast dysponowania wydzielonymi w budżecie środkami, ponieważ budżet gminy wykonuje wójt, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zaznaczyć należy, że zakres spraw powierzonych radom gminy musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez rady uchwał w sprawach niezastrzeżonych do ich kompetencji. Tymczasem kwestionowane postanowienia Statutu przyznają Radzie Gminy kompetencje do władczego rozstrzygania w formie uchwał o sprawach, w których nie jest ona władna decydować. Zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami o świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Zatem należało stwierdzić, że wskazane postanowienia pozostają w sprzeczności z dyspozycją art. 60 ust. 1 i 2 u.s.g., w którym to przepisie precyzyjnie określono podmiot odpowiedzialny za gospodarkę finansową gminy i jego uprawnienia, a podmiotem tym jest wójt. Stosownie do art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g., wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, a także dokonywania wydatków budżetowych. Z uwagi na wynikającą z art. 60 u.s.g. odpowiedzialność wójta za prawidłową realizację budżetu, za niedopuszczalne uznać należy wyposażenie (w statucie) rady gminy w kompetencje do wydawania wójtowi wiążących poleceń co do podejmowania określonych czynności, mających w efekcie wpływ na prawidłowe wydatkowanie środków finansowych. Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało tym samym stwierdzić, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała w powyżej omówionym zakresie – jest sprzeczna z prawem. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części. Ponieważ nieważność dotyczyła części zaskarżonego aktu, który w pozostałym zakresie może funkcjonować w obrocie prawnym bez postanowień dotkniętych nieważnością, dlatego należało orzec jak w wyroku. Znaczny upływ czasu od dnia podjęcia uchwały (22 stycznia 2003 r.) nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności w części, ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Dodać przy tym należy, iż Sąd nie uwzględnił proceduralnego wniosku Rady Miejskiej w Parczewie o odroczenie rozprawy, z uwagi na konieczność wypracowania nowego projektu Statutu Gminy Parczew, który planowany jest do przyjęcia jeszcze w miesiącu marcu 2016 r. Z wnioskiem tym nie można zgodzić się, bowiem inne są skutki czasowe stwierdzenia nieważności uchwały, a inne skutki uchylenia uchwały przez radę gminy i podjęcia nowej w tym samym przedmiocie. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Uchylenie uchwały przerywa jej skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. W związku z tym ewentualne uchylenie uchwały przez radę gminy nie może być utożsamiane z uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchylenie uchwały mające skutek z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, nigdy w zakresie czasowego oddziaływania uchwały nie może mieć tak rozległego skutku, jak działające od chwili jej podjęcia (ex tunc) stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd. W rozpatrywanej sprawie nie można wykluczyć, w sytuacji kiedy uchwała obowiązywała przez wiele lat, że jej postanowienia naruszające prawo miały zastosowanie w konkretnych sytuacjach w stosunku do oznaczonych podmiotów. W sprawie tej nie wykazywano, ani nawet nie podnoszono, że było inaczej. W związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności uchwały było bezprzedmiotowe. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.