II SA/Wa 1875/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odwołania S. S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja – wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 3 Kpa – nie zawiera wszystkich elementów stanu faktycznego. Organ wskazał jedynie, że skarżący naruszył podstawowe obowiązki pracownicze, poprzez uchylanie się od wykonywania obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. Polegało to na nieusprawiedliwionym niestawiennictwem w pracy od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu, powyższe wypełnia dyspozycję normy zawartej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W ocenie Sądu, organ nie dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności te to problemy zdrowotne skarżącego, jego długotrwała choroba, złożenie wniosku o udzielenie urlopu z datą wsteczną wobec decyzji ZUS, odmawiającej prawa do dalszego świadczenia rehabilitacyjnego, a następnie wniosku o udzielenie urlopu na żądanie. Zgodnie z art. 15 ust. 9 pkt 3 przedmiotowej ustawy, aby mogło dojść do odwołania członka kolegium, należy stwierdzić powtarzające się naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. W przepisie tym nie chodzi zatem o zdarzenie jednorazowe, lecz o intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej razy. Powstaje więc pytanie, czy niestawiennictwo skarżącego w pracy należy potraktować jako jedno zdarzenie, czy też można uznać, że świadczy ono o wielokrotnym uchylaniu się od wykonywania obowiązków. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę poczynione powyżej uwagi i w decyzji, jeżeli uzna za zasadne podtrzymać swoje stanowisko, zawrze te elementy stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia wydawanego rozstrzygnięcia, a na brak których wskazał Sąd. Następnie wyjaśni, dlaczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniała określona w art. 15 ust. 9 pkt ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska członka kolegium. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. , poz. 1113), w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odwołał z dniem [...] sierpnia 2013 r. S. S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] marca 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji przekazał Prezesowi Rady Ministrów ponowny wniosek Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. o odwołanie ww. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. Podstawą wniosku o odwołanie jest wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) polegające na uchylaniu się od wykonywania obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. poprze nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., co stanowi rażące naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W dniu [...] czerwca 2013 r. S. S. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie jego odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Podstawą odwołania ww. jest uchylanie się od obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., polegające na nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych (...). Należy jednocześnie wskazać, że w świetle art. 53 § 1 Regulaminu Pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr [...] Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., do rażącego naruszenia ustalonego w regulaminie porządku i dyscypliny pracy należy m. in. nieprzybycie do pracy. Wielokrotne uchylanie się S. S. od obowiązków pracownika, poprzez nieprzybycie do pracy stanowi przesłankę do zastosowania art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie o intencjonalności działań S. S. związanych z niestawiennictwem w pracy w dniu [...] marca 2012 r. Decyzja Prezesa Rady Ministrów stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej, gdyż wydana została na tej samej podstawie faktycznej i prawnej co decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r., która została uchylona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zarzucił również naruszenie art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, albowiem nie dopuścił się uchylania się od obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., przez powtarzające się naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, poprzez nieusprawiedliwione niestawiennictwo w pracy w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. Podniósł także, że powołanie się w decyzji na okoliczności sprzed półtora roku jest spóźnione, albowiem gdyby został ukarany karą porządkową na podstawie regulaminu to uległaby ona zatarciu. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów organ odmówił im zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji, rozpoznawana była przez Prezesa Rady Ministrów w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 uchylającym decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez Prezesa Rady Ministrów nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 powołanej ustawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ustawy może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Prezes Rady Ministrów związany był wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r., którym Sąd uchylił decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. Podkreślić należy, że w wytycznych tych Sąd nie zawarł obowiązku dla organu wszczęcia "nowego" postępowania w sprawie. Organ miał jedynie obowiązek wykazania, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Organ, z sobie tylko wiadomych względów wszczął nowe postępowanie w sprawie, w sytuacji gdy poprzednie nie zostało zakończone zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest wykonać wytyczne zawarte w powyżej określonym wyroku i zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2012 r., który spowodował złożenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosku z dnia [...] maja 2012 r. do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie skarżącego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 152 powołanej powyżej ustawy.