II OSK 1720/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1366/13 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania otworu drzwiowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi L. C., M. C. i M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania otworu drzwiowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., na wniosek skarżących, przeprowadził w dniu 1 sierpnia 2012 r. kontrolę w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego, zlokalizowanego w ścianie piwnic pomiędzy budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...], przy ul. R. w D. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości istniejącego otworu drzwiowego w ścianie, poprzez wykonanie nowego nadproża na wysokości większej niż istniało wcześniej. Inwestorzy, wykonując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., przedstawili ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją otworu drzwiowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania otworu drzwiowego, na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a., ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przedłożonej ekspertyzy, roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Obecny stan techniczny konstrukcji ściany nie stwarza zagrożeń bezpieczeństwa zdrowia i życia osób przebywających w obiekcie, a sam budynek nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. K., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] marca 2013 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie wykonania otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania nie narusza prawa i nie ma podstaw do uwzględnienia złożonego odwołania. Reformacji wymagała jedynie sentencja decyzji z uwagi na konieczność wskazania granic umarzanego postępowania, zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 K.p.a. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Roboty te nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych i nie stanowią zagrożenia, a zatem brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Kwestie związane z brakiem tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych oraz niewyrażeniem zgody przez właścicieli obiektu nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego i nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności należą do sfery spraw cywilnoprawnych, rozstrzyganych przez sądy powszechne. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli M. K., L. C. i M. C. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie ustaliły tytułu prawnego, na podstawie którego inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazali nieprawdziwe, ich zdaniem, twierdzenia dotyczące istnienia otworu drzwiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno zmiana parametrów istniejącego otworu drzwiowego, jak i wykonanie nowego otworu drzwiowego stanowi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego przebudowę obiektu i wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji wadliwie przyjęły, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie nakłada obowiązku zbadania przez nie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakim winien legitymować się inwestor. W odróżnieniu od postępowań określonych przepisami art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, w których ustawodawca wprost zobowiązał inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uregulowania takiego nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że rozpatrujący sprawę organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku ani uprawnień do badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, jakim winien legitymować się inwestor. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania tego prawa przez inwestora, lecz wymaga przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. W innych zaś sprawach wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, nie może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku złożenia takiego oświadczenia. Powinność ta wynika również z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, organy winny badać czy w ramach zrealizowanych samowolnie robót budowlanych inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości uprawniającym do wykonania tych robót, a dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności uprawnione są do rozstrzygania o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 141 § 4, art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zdaniem organu wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego ma prawo i zarazem obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko to jest niezgodne z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonaną uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2010 r., sygn. akt II OPS 2/10. Prawo budowlane nie przewiduje instrumentów prawnych, które dawałyby organom nadzoru budowlanego prawo do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest więc uprawnione stanowisko, że brak tytułu prawnego do terenu skutkuje sankcjami przewidzianymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ uzależnia ono usuwanie skutków naruszenia Prawa budowlanego od aspektu cywilistycznego. Ponadto decyzja z dnia [...] września 2013 r. przesądziła, że samowolnie wykonane roboty budowlane polegały na wybiciu otworu drzwiowego. Zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie są niespójne z oceną prawną sprawy. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono przy użyciu jakich środków dowodowych organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek badać tytuł prawny inwestor do nieruchomości oraz czy obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być skierowany do inwestor, skoro nie dysponuje on nieruchomością na cele budowlane. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej organu, albowiem nie zachodzi żadna z przyczyn, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (art. 183 P.p.s.a.). Zasadniczą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut wadliwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ prowadzący postępowanie naprawcze jest obowiązany zbadać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane, w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzut ten nie jest trafny. Przede wszystkim należy mieć na uwadze istotę postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, które nazywane jest postępowaniem naprawczym. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). To, że inwestor może wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi jedynie ułatwienie dowodowe, gdyż złożenie takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego), w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenie, w przypadkach wskazanych w ustawie, nie jest kwestią tylko formalną, ponieważ oświadczenie to składa się dlatego, żeby wykazać spełnienie warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy. W pozostałych przypadkach inwestor nie może wykazać prawa do dysponowania nieruchomością składając oświadczenie, co oznacza, że posiadanie tego prawa powinno być ustalone w tych przypadkach na "ogólnych" zasadach, a więc na podstawie dowodów. Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnoszący skargę kasacyjną organ, powołując się na uchwalę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS, podniósł, że organ prowadzący postępowanie naprawcze nie ma podstaw prawnych do badania tytuł prawnego inwestora do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane, w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie rozumienie uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest prawidłowe, ponieważ organ wyciągną z niej wadliwe wnioski. Powołana uchwała dotyczyła oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej uchwale wyjaśniono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza jednocześnie, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje zatem uzasadnienia taka wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13 oraz 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11). Przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że organ nadzoru budowlanego "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". Oddzielanie "robót budowlanych" od "określonych czynności" w tym przepisie oznacza, że czym innym są roboty budowlane, a czym innym określone czynności, które nie polegają na wykonywaniu robót budowlanych. W sformułowaniu "określone czynności", których obowiązek wykonania może być nałożony na inwestora, mieszczą się te wszystkie czynności, które nie są robotami budowlanymi, a których wykonanie jest konieczne, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem, a więc mieści się w tych czynnościach także czynność polegająca na wykazaniu przez inwestora, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Odmienna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Odnosząc się do wątpliwości organu dotyczących tego, czy obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być skierowany do inwestor, skoro nie dysponuje on nieruchomością na cele budowlane należy zwrócić uwagę, że podobny problem dotyczy także obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Problem ten wymaga rozwiązania w drodze wykładni przepisów, podobnie jak w przypadkach, o których mowa w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wątpliwości w tym zakresie nie podważają natomiast konieczności doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wymaga wyjaśnienia także tego, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie ma podstaw do zakwestionowania wytycznych Sądu pierwszej instancji, że organ nadzoru budowlanego powinien precyzyjnie ustalić zakres wykonanych robót budowlanych ze wskazaniem dowodów, na których oparto te ustalenia. Z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie wynika na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że sporne roboty budowlane polegały na wykonaniu otworu drzwiowego. Z przytoczonych wyżej względów trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poprzestanie organu nadzoru budowlanego na nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonania otworu drzwiowego i pominięcie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tytułu prawnego, stanowiło naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.