II OSK 1290/14

Dnia 26 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1442/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 22 kwietnia 2013 roku nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 12 marca 2013 roku nr ..., 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz M. S. kwotę 1290 (jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., zw. dalej skarżącą, na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia 22 kwietnia 2013 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Ż., zw. dalej PINB, decyzją z dnia 12 marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania w zakreślonym terminie zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. (1) ukrycia pod tynkiem przewodów elektrycznych w pokoju ozn. Nr 4, (2) odizolowania wełną mineralną lub innym materiałem niepalnym wszystkich elementów drewnianych w pomieszczeniu kotłowni przylegających do komina spalinowego. Skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr 5 położonego na parterze w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym usytuowanym w Ż., przy ul. R. ... W lipcu 2011 r. inwestująca zamurowała bramę wjazdową od strony ul. R. oraz od podwórza. W powstałej przestrzeni ustanowiła pokój, łazienkę, kotłownię i korytarz. W ścianie zewnętrznej od strony ulicy wykonała otwór okienny przypisany do pokoju natomiast w ścianie zewnętrznej przeciwległej otwór drzwiowy, stanowiący wejście do lokalu mieszkalnego nr ... oraz otwór okienny od łazienki. Podczas oględzin skarżąca okazała porozumienie spisane pomiędzy współwłaścicielami kamienicy w sprawie zagospodarowania korytarza dawnej bramy wjazdowej na posesję. Wyjaśniła także, iż brama przejazdowa od dawna nie była używana i od strony ul. R. drzwi bramy były zabite deskami. Wyjście i wejście z posesji odbywało się poprzez istniejącą drugą bramę od strony ul. R., a pozostałe lokale mieszkalne mają usytuowane wejścia od strony podwórza. W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie wskazały, że na skutek zamurowania bramy wejściowej zmianie ulegną wyłącznie parametry użytkowe i techniczne obiektu. Takie zaś zmiany mieszczą się w zakresie normatywnej definicji przebudowy. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy zastosowały tryb legalizacyjny zawarty w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego właściwie wskazał, iż wykonanie prac budowlanych, o których mowa w ekspertyzie technicznej pozwoli na doprowadzenie pomieszczeń ustanowionych w miejscu uprzednio istniejącej bramy do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu I instancji, zarzut dotyczący występowania w bramie elementu kominowego w postaci tzw. "wyczystki" nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, z ekspertyzy technicznej oraz protokołu przeglądu technicznego instalacji sanitarnych wynika, że poza nieprawidłowościami w zakresie przewodów elektrycznych w pokoju ozn. nr 4 i elementów drewnianych w kotłowni wykonana przebudowa nie narusza przepisów. Z ustaleń organu poczynionych w oparciu o pismo Urzędu Miasta Ż. z dnia 19 grudnia 2012 r. Sąd wywiódł, iż brama wejściowa, którą zaadaptowano na cele mieszkalne nie była wcześniej użytkowana jako brama wjazdowa, a dojazd do posesji znajduje się na ulicy R. Sąd I instancji wskazał również, że zarzut dotyczący naruszenia prawa współwłasności przedmiotowej bramy nie podlega badaniu przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia naruszenia prawa własności ma charakter cywilny i może być dochodzona na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego opartego na art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. W świetle powyższych wywodów, Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem skargę oddalił. W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poprzedzających go decyzji WINB i decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 1417 zł. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w tym: a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: - niedostrzeżenie naruszenia przez organ w postępowaniu administracyjnym nakazu wyjaśnienia okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to okoliczności miały podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, - niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracyjny wymogu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, które to uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy. 2) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego opartego na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, podczas gdy w rzeczywistości ustawodawca nakłada na organy nadzoru budowlanego taki obowiązek w postępowaniu prowadzonym w trybie przywoływanego przepisu prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ, w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym), prowadzonym w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazu wyjaśnienia okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora (A. B.) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej, Sąd zaakceptował zaniechania organów administracji w ustalaniu okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej, braku trafności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji dowodzi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11 oraz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1997/12. Skarżąca wskazała również, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ wymogu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Powoływała się na brak jej zgody na zaanektowanie przez inwestora przedmiotowej bramy oraz istnienie między nią i jej mężem rozdzielności majątkowej. Skarżąca zauważyła, że właściciele lokali położonych w przedmiotowym budynku tworzą tzw. małą wspólnotę, a we wspólnotach tych najważniejsze decyzje muszą zapadać jednogłośnie. W ocenie skarżącej, oczywistym jest, że zgody wszystkich współwłaścicieli malej wspólnoty wymaga przebudowa części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca argumentowała, że zgody na takie prace i akt (włącznie) współwłaściciele nieruchomości nie wyrażali. W jej ocenie, zgodą taką nie jest znajdujące się w aktach sprawy porozumienie w sprawie zagospodarowania korytarza dawnej bramy wjazdowej na posesję, gdyż nie ma w nim mowy o przebudowie, włączeniu bramy do lokalu zajmowanego przez A. B., nie znajdują się na nim podpisy wszystkich współwłaścicieli oraz fakt, że treść porozumienia w sprawie zagospodarowania korytarza dawnej bramy wjazdowej była rozumiana, jako akceptacja umieszczania w nim wózków, rowerów oraz prania, a niejako zgoda na dysponowanie nim na cele budowlane. W ocenie skarżącej, w tym stanie rzeczy oświadczenie inwestora o dysponowaniu przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było wystarczające. Końcowo skarżąca wskazała, że ww. uchybienia procesowe są pochodną dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Jednakże bywają przypadki, jak w tym przypadku, iż zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną dopiero wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna sprowadza się do pytania czy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, że po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się jednolita linia orzecznicza jako zdecydowanie dominująca (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, przesądzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pamiętać należy, że osią rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zagadnienie, czy wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakaz wykonania określonych czynności odnosi się wyłącznie do czynności w znaczeniu materialnoprawnym, czy też może obejmować czynności procesowe (formalne), w tym przypadku złożenie wspomnianego oświadczenia. Kwestia ta jednoznacznie przesądzona została w sentencji przywołanej uchwały, nie wykluczono jednak tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26, w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu omawianej uchwały. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 320/14). Reasumując należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego opartego na ww. przepisie są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane okazał się usprawiedliwiony co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. W związku z przedstawionymi powyżej rozważaniami stwierdzić należy, że przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracyjny wymogu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, poprzez wyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością również okazał się usprawiedliwiony. Zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Wyjaśnienie istoty sprawy sprowadza się w tym przypadku do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie wyłożył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co prowadziło do zaakceptowania pominięcia przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ww. kwestie. Nie jest jednak rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. W przedmiotowej organy nie wyjaśniły czy skarżąca uzyskała zgodę współwłaścicieli na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu inwestującej. Kwestii tej organ nie badał błędnie przyjmując, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się ustalaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Dlatego też organ nadzoru budowlanego prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie powinien najpierw ustalić, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące konieczności uzyskania zgody skarżącej na realizację inwestycji będącej przedmiotem sporu są uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżony akt oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1p.p.s.a. ----------------------- 9