II OSK 1997/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 65/12 w sprawie ze skargi R. G. i K.G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 65/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. i K. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych - uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. PINB orzekł o braku podstaw do wydania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: P.b.) decyzji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, zakwalifikowanych jako przebudowa i remont, przeprowadzonych na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, usytuowanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości C., których inwestorami byli J. i P. Z.. Organ wskazał, że z uwagi na zakończenie robót w trakcie prowadzonego postępowania, nie ma podstaw do ich wstrzymania, bezzasadne jest nakazywanie inwestorom przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego oraz brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania K. i R. G., właścicieli lokalu mieszkalnego położonego na piętrze przedmiotowego budynku, PWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał na zakres wykonanych robót, polegających m.in. na rozbiórce części ścian wewnętrznych, wykonaniu ściany oddzielającej dwa pokoje i prowadzonej zabudowie kominka (ustalenia co do zamurowania zewnętrznej klatki schodowej uznał za błędne). W oparciu o treść art. 3 pkt 6, art. 7a i art. 8 P.b. podniósł, że w omawianym przypadku nastąpiła przebudowa lokalu nr [...], wymagająca pozwolenia na budowę. Przytaczając z kolei treść art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 P.b. oraz podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji uznał, że w sytuacji gdy samowolne roboty budowlane w przedmiotowym lokalu mieszkalnym zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, brak jest podstaw do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że osoba fizyczna posiadająca stosowne uprawnienia budowlane może dla własnych potrzeb sporządzić opracowania techniczne; w omawianym przypadku dotyczyło to P. Z., posiadającego uprawnienia do pełnienia funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. PINB szczegółowo uzasadnił też brak podstaw do wydania nakazu wykonania wkładu kominowego (mimo zalecenia zawartego w opinii kominiarskiej) i prawidłowo ustalił, że zwiększenie wysokości pomieszczeń piwnicznych nie wynika z podkopania ław fundamentowych lecz zastosowania po rozbiórce posadzki nowszej technologii. W skardze K. G. i R. G. domagali się rozstrzygnięcia, czy przyjęcie za dowód w sprawie dokumentacji sporządzonej przez P. Z. jest właściwe i zgodne z prawem. Stwierdzili, że ściany, stropy, fundamenty i przewody kominowe budynku są ich współwłasnością. Ze względów bezpieczeństwa zasadne byłoby zainstalowanie wkładu kominowego (stropy parteru są konstrukcją drewniano-trzcinową), a brak ich udziału w ustaleniach z oględzin lokalu nr [...] w dniu 21 lipca 2011 r. wynikał z faktu niedopuszczenia ich do nich przez jego właściciela. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. skarżący podnieśli dodatkowo zarzuty naruszenia art. 84 § 2 w zw. z art. 24 K.p.a., wskazując, że autor dokumentacji (biegły), jako strona postępowania powinien podlegać wyłączeniu, art. 81c ust. 2 i 4 P.b. poprzez przyjęcie, że zostały wyjaśnione wątpliwości co do wykonanych robót oraz ich stanu technicznego oraz poprzez uznanie, że stan przewodu kominowego nie stwarza zagrożenia, a prace pogłębienia pomieszczeń piwnicznych i przebudowa ścian nie naruszają konstrukcji budynku, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez niezapewnienie poszanowania interesów osób trzecich, naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, a także naruszenie art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję PINB stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego - określonych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Gd 679/10, było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestorów i zakwalifikowanie ich do właściwej kategorii robót budowlanych, z uwzględnieniem możliwości legalizacji w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Inwestycja przeprowadzona przez inwestorów polegała na wykonaniu szeregu prac budowlanych, jednak ich zakres nie został w sposób wyczerpujący ustalony. Organy nie przeprowadziły jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych dotyczących robót budowlanych polegających na wykonaniu kominka w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku, opierając się jedynie na projekcie powykonawczym montażu wkładu grzewczego wraz z obudową, przedłożonym przez inwestora. Podczas oględzin w dniu 29 stycznia 2010 r. stwierdzono wykonywanie obudowy kominka z płyt kartonowo-gipsowych, jednak w aktach brak jest dokumentacji zdjęciowej, o której mowa w sporządzonym wtedy protokole. Wg kolejnego protokołu z dnia 24 lutego 2011 r., inwestorzy nie byli obecni przy przeprowadzeniu oględzin i nie było możliwe wejście do lokalu. Mimo braku informacji co do wykonania w ich trakcie dokumentacji zdjęciowej, znajduje się przy nim płyta CD opisana jako "Foto z oględzin Z. - G.", jednak bez opisu wskazującego na datę jej wykonania. W toku następnych oględzin 22 lipca 2011 r., stwierdzono w protokole zakończenie robót budowlanych i potwierdzono ustalenia dokonane w lutym 2010 r., z wyjątkiem dotyczących fragmentu ściany konstrukcyjnej w pomieszczeniu łazienki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i do jakiego przewodu kominowego podłączyli omawiany kominek. Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika jedynie, że był to niezależny przewód kominowy, jednak nie wiadomo, czy stanowi on własność inwestorów, czy też jest częścią wspólną budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli wydzielonych lokali. Jeżeli udziałem w prawie własności przewodu kominowego, oprócz inwestorów, legitymują się również skarżący, to dla przeprowadzenia tego rodzaju inwestycji niezbędnym było uzyskanie ich zgody. Jej brak uniemożliwia legalizację tych robót z uwagi na brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. WSA wskazał uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 z której wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej w ramach prowadzonego postępowania dowodowego konieczne jest badanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest również ustaleń organów pozwalających na zbadanie parametrów przedmiotowego kominka pod względem spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym konieczności zainstalowania wkładu kominowego, mimo zalecenia zawartego w sporządzonej opinii kominiarskiej), jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Organy obu instancji, opierając się wyłącznie na dokumentacji powykonawczej przedłożonej przez inwestorów, nie dokonały także jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych dotyczących robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicy, mimo twierdzeń skarżących, że wykonane prace prowadzą do naruszenia fundamentów budynku. Dotyczy to również braku wyczerpującego wyjaśnienia kwestii zabudowy klatki schodowej i zmiany na tej samej podstawie pierwotnej kwalifikacji tych robót z rozbudowy na przebudowę. Podobne wątpliwości budzą ustalenia dotyczące robót w zakresie likwidacji ściany działowej w pomieszczeniu nr [...] komunikacji (w I instancji organ przyjął, że nastąpiła likwidacja ściany działowej nad podciągiem, zaś w II instancji, w oparciu o dokumentację przedłożoną przez inwestorów, że dokonano likwidacji ściany działowej usytuowanej pod istniejącą belką żelbetową wraz z istniejącym oknem). Organ odwoławczy nie wyjaśnił też zarzutu skarżących co do bezpodstawnego pozbawienia możliwości udziału w oględzinach w dniu 22 lipca 2011 r. co powoduje, że nie można przyjąć ich za wiarygodny dowód w sprawie. Z tego względu ustalenia organów opierające się w znacznej części na nie zweryfikowanej dokumentacji projektowej powykonawczej przedłożonej przez inwestorów, nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi o konieczności wyłączenia inwestora, jako biegłego, od sporządzenia opinii w sprawie. Mimo, że posiada on uprawnienia budowlane, przedłożona przez niego dokumentacja nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. i jako dokument prywatny, powinna być poddana swobodnej ocenie organów, jak każdy inny dowód. Zawarty w niej opis wykonanych robót budowlanych nie mógł zastąpić własnych ustaleń organów nadzoru budowlanego, obowiązanych do poczynienia własnych, dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania, zwłaszcza gdy twierdzenia zawarte w dokumentacji inwestora są kwestionowane przez inne strony postępowania. W konsekwencji brak jest odpowiedzi na pytanie, jaki jest rzeczywisty zakres wykonanych robót budowlanych. Wobec tego ustalenie, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 P.b. należało uznać za przedwczesne, nie mające oparcia w częściowo tylko zebranym materiale dowodowym. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności dokonać ponownych oględzin budynku i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres i rodzaj wykonanych robót, z uwzględnieniem możliwości zastosowania w stosunku do nich procedury naprawczej określonej w art. 51 P.b., zapewniając przy tym możliwość udziału w czynnościach wszystkim stronom postępowania. W przypadku ustalenia, iż wykonane roboty dotyczą również części wspólnych budynku, organ powinien zbadać także prawo inwestorów do dysponowania nimi na cele budowlane. W skardze kasacyjnej PWINB, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, t.j. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 6 K.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania stanu prawnego nieruchomości w postępowaniu naprawczym, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 P.b., 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, t.j. art. 51 ust. 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 P.b. mają obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 P.b. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowano dokonaną przez WSA wykładnię uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 wskazując, że jednoznacznie przesądzono w niej, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a kwestia ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednym z elementów stanu faktycznego, który musi zostać wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego. Również powołując się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 532/08 skarżący kasacyjnie wskazał na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji utrwalonego w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej poglądu, zgodnie z którym art. 51 P.b. nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu (ponieważ w ten sposób może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości, nie pozbawia go to możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego). Brak zgody współwłaściciela na roboty budowlane będące przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 P.b. jest więc obojętny dla wyniku tego postępowania, gdyż kwestia naruszenia prawa własności należy do kognicji sądów powszechnych. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo nie badały prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że wytyczne w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu wyroku nie były uprawnione a wyrażona ocena prawna nie powinna się ostać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. i K. G. wnieśli o jej oddalenie, wskazując na brak potrzeby doszukiwania się w ocenie prawnej i wskazaniach z wyroku WSA nieprzewidzianego zobowiązania dla organów nadzoru budowlanego do badania stanu prawnego nieruchomości w postępowaniu naprawczym, gdyż obowiązek dokonania czynności polegającej na przedłożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest w istocie uregulowany całościową normą prawną, a nie samym art. 51 ust. 1 pkt 2. Wskazali też na błędne rozumienie posiadanych kompetencji przyznanych organom nadzoru budowlanego w kwestii możliwości zalegalizowania robót budowlanych, które prowadzi do stwierdzenia, że sprawca ujawnionej przez ten organ samowoli budowlanej znajduje się w bardziej uprzywilejowanej sytuacji niż osoba, która realizowałaby inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w istocie oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 P.b., aczkolwiek w pierwszym z postawionych zarzutów przepis ten powiązano z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. oraz z art. 6 k.p.a., natomiast w drugim zarzucie - art. 51 ust. 1 P.b powiązano z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Argumentacja obu zarzutów sprowadza się do błędnej wykładni art. 51 ust. 1 P.b. i stanowiska, że WSA nieprawidłowo przyjął i w konsekwencji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nałożył na organy nadzoru budowlanego obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym wykonywane były roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis art. 51 ust. 1 P.b. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OPS 2/10 z dnia 11 stycznia 2011 r. oraz utrwalonego w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że żądanie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w "postępowaniu naprawczym" /art. 50 –51 P.b./, w świetle uchwały sygn. II OPS 2/10, jest niedopuszczalne. Jednakże skarga kasacyjna nieprawidłowo stawia znak równości pomiędzy "oświadczeniem" a samym prawem i na tej podstawie wadliwie wywodzi, że w ogóle w postępowaniu uregulowanym w art. 50-51 P.b. niedopuszczalne jest badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przypomnieć w tym miejscu należy, że powołana przez WSA i skarżącego kasacyjnie uchwała podjęta została na skutek pytania Rzecznika Praw Obywatelskich: "Czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?". Powodem pytania były rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące zakresu uprawnień organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dotyczące tego, czy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych powinien objąć swoimi ustaleniami również to, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W podjętej w dniu 11 stycznia 2011 r. uchwale Naczelny Sąd administracyjny stwierdził, że "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Oznacza to, że uchwała w sposób wiążący rozstrzygnęła, że na podstawie powołanego przepisu organ nadzoru budowlanego nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała sygn. II OSK 2/10 w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie była interpretowana w sposób jednolity. I tak, w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2140/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /LEX nr 1138086/. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2183/11 /dostępny w Internecie/ sformułowano następujące tezy: "1. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art.51 ust.7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. 2. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w ostatnio powołanym orzeczeniu, przy czym za możliwością badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym przemawia lektura uzasadnienia uchwały sygn. II OPS 2/10, w którym dokonano odróżnienia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od "oświadczenia" o posiadaniu tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając pojęcie "czynności" naprowadził, że "konieczne jest rozważenie kwestii, jaki charakter należy przypisać żądaniu właściwego organu adresowanemu do inwestora, złożenia oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do nieruchomości na cele budowlane. Przepis art. 4 ustawy - Prawo budowlane formułuje tzw. "prawo do zabudowy" stanowiąc, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten używa określenia "wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", jednakże należy rozumieć, iż jest ono pozostałością poprzedniej regulacji prawnej, kiedy to ustawodawca wymagał od inwestora przedstawienia dokumentu, z którego to prawo do dysponowania nieruchomością wywodził np. aktu własności. Art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jednakże już z innych przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że ustawodawca nie mówi już o udokumentowaniu posiadania przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane, lecz wymaga, aby tenże dołączył do dokumentacji budowlanej /wniosku o pozwolenie na budowę, dokumentów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania/ oświadczenie, z którego treści ma wynikać, że inwestor prawem do terenu na cele budowlane się legitymuje. Rola takiego oświadczenia jest więc taka, iż organ administracji publicznej załatwiający sprawę, po jego złożeniu, ma obowiązek uznać, że wymóg określony w art. 4 Prawa budowlanego został spełniony, gdyż inwestor swoim oświadczeniem wykazał, że ma prawo do terenu na cele budowlane. Oświadczenie powyższe składa się na urzędowym formularzu i pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co w istocie przenosi odpowiedzialność za jego treść na osobę, która je złożyła. Wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie /ułatwienie/ proceduralne polegające na tym, iż inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu tego prawa. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć takie oświadczenie, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. Zostały również określone skutki niezłożenia w tych sprawach oświadczenia przez inwestora, które polegają na odmowie wydania decyzji oczekiwanej przez inwestora. Oznacza to, że w innych sprawach /podkreślenie dokonane przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający tę sprawę/, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli jest to potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia". Taką "inną sprawą" jest niewątpliwie sprawa prowadzona w tzw. "postępowaniu naprawczym", w którym, o ile okaże się to niezbędne dla rozstrzygnięcia, kluczową może być kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim jednak przypadku nie będzie możliwe ustalanie tego prawa na podstawie "oświadczenia". Okoliczność dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane będzie musiała być dowodzona środkiem dowodowym wykazującym to prawo innym, niż "oświadczenie". Zatem konkluzja jest taka, że "oświadczenie" inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora ale tylko w przypadkach wskazanych w ustawie – Prawo budowane. Natomiast zupełnie czym innym jest samo prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które z pominięciem środka dowodowego w postaci "oświadczenia" może być badane w postępowaniu naprawczym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zależności od dodatkowych ustaleń, może być badane przez organy nadzoru w postępowaniu naprawczym i podkreślić należy, że formułując takie stanowisko WSA w żadnym wypadku nie wskazał na "oświadczenie", jako środek dowodowy, przy pomocy którego inwestor miałby wykazać swe prawo. Wręcz przeciwnie, z powołaniem się na tezę uchwały sygn. II OPS 2/10 wykluczył możliwość złożenia "oświadczenia". Z przedstawionych wyżej przyczyn skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem w postępowaniu naprawczym możliwe jest badanie, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Końcowo zaznaczyć należy, że w razie sporu co do prawa, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. i zobowiązania inwestora, na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego, co wynika również z uzasadnienia uchwały sygn. II OSK 2/10. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.