II OSK 532/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Maria Rzążewska sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz E. P., K. P., B. S.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 597/07 w sprawie ze skargi M. K. i E. G.-N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 597/07, po rozpoznaniu skargi M.i K. i E. G.-N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu [...] października 2004 r. przeprowadził wizję lokalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G.. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ stwierdził wykonanie przez E. P. i K. P. izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wolnostojącej w poziomie przyziemia, schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji, schodów wejściowych do budynku mieszkalnego oraz prowadzenie prac związanych z obniżeniem terenu działki. Pismem z dnia 25 lutego 2005 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ ustalił, że wybudowane schody terenowe zastąpiły istniejący do tej pory podjazd z pochyłym spadkiem terenu, natomiast niwelacja terenu przy budynku spowodowała odsłonięcie przyłącza gazowego budynku do sieci. Wszystkie powyższe roboty wykonywane zostały bez przewidzianej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, co stanowiło naruszenie przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z zaistniałą sytuacją organ nadzoru decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nałożył na inwestorów, w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i opinii technicznej co do stanu wykonanych robót, a także wykonania ewentualnych robót budowlanych wynikających z orzeczenia technicznego celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 31 maja 2005 r. inwestorzy dostarczyli żądaną dokumentację. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E. P. i K. P. rozbiórkę schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji przy ul. [...] w G. oraz doprowadzenie terenu działki nr [...] przyległego do budynku przy ul. [...] w G. do stanu poprzedniego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2005 r., nakładającej obowiązek sporządzenia inwentaryzacji i opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót, a następnie rozpoznając odwołanie E. P., B. S. – P. i K. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było niewłaściwe, gdyż przeprowadzenie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 tej ustawy. Także stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 kwietnia 2005 r., nakładającej na inwestorów określone obowiązki spowodowało, zdaniem organu drugiej instancji, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 23 marca 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał E. P. i K. P. rozbiórkę schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji i schodów wejściowych do budynku przy ul. [...] w G., usunięcie części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli oraz doprowadzenie terenu działki nr [...] przyległego do budynku przy ul. [...] w G. - do stanu poprzedniego łącznie z wykonaniem istniejącej uprzednio opaski betonowej wokół budynku. Organ uznał, że przedmiotowa przebudowa bezspornie spowodowała uciążliwość dla współwłaścicielki terenu M. K. legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności i drugiej współwłaścicielki E. G.-N., także będącej w starszym wieku. Wprowadzone zmiany uznano za sprzeczne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób który zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne. W dniu 14 lutego 2007 r., współwłaścicielka – M. K. złożyła orzeczenie o stopniu swojej niepełnosprawności oraz powołała się na § 68 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego graniczne wymiary schodów stałych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, budynkach zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powinny zachować minimalną szerokość użytkową biegu o wartości 1,2 m, spocznika 1,5 m, a maksymalną wysokość stopni 0,175 m, oraz na § 69 pkt 5, który stanowi, że szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m, w innych budynkach - co najmniej 0,3 m. Organ podkreślił także, że istnieje możliwość dostosowania wymiarów stopni i szerokości dojścia, tak aby spełniały warunki techniczne, ale bez podniesienia terenu do poziomu istniejącego poprzednio nie można uniknąć występowania stopni schodowych, które są głównym elementem stworzonej bariery architektonicznej w stosunku do osoby niepełnosprawnej. Odnosząc się zaś do kwestii usunięcia części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli organ wyjaśnił, że potrzeba ocieplenia pomieszczeń piwnicznych miała prawdopodobnie na celu wyeliminowanie skutków usunięcia warstwy ziemi. W sprawie opaski betonowej organ uznał, że wykonanie istniejącej uprzednio opaski betonowej powinno stanowić odtworzenie właściwego pod względem technicznym zabezpieczenia budynku. Poza tym zdjęcia będące w aktach sprawy potwierdzają, że poprzednio istniała opaska betonowa. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw prawnych do nakazania rozbiórki schodów i doprowadzenia terenu działki do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wskazał na wstępie, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane bez zgody organu architektoniczno-budowlanego w związku z czym organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W trakcie postępowania inwestorzy przedłożyli inwentaryzację budowlaną wykonanych schodów terenowych, schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, izolacji ścian piwnicznych budynku oraz niwelacji terenu na działce przy ul. [...] w G. wraz z opinią techniczną dotyczącą tych robót. Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując analizy stanu sprawy nie wziął pod uwagę oświadczenia inwestorów z dnia 4 maja 2006 r., że schody terenowe z ul. [...] na teren posesji nr [...] jak i schody zewnętrzne do budynku są w chwili obecnej w stanie zgodnym z przepisami. Organ ten ponownie dokonując analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, że schody terenowe prowadzące na teren posesji nr [...], jak również schody wejściowe do budynku oraz szerokość utwardzonego dojścia do budynku spełniają warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazano ponadto, że nakaz odtworzenia opaski betonowej jest nieuzasadniony gdyż nie jest poparty żadnym przepisem prawa. Stwierdzono również brak podstaw prawnych do wydania nakazu usunięcia części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję, stwierdzając, że skarga jest zasadna, pomimo że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W szczególności uznał, że nie jest zasadny zarzut skarżących, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 § 1, a nie art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że jednoznacznej oceny, ze względu na zarzut inwestorów, wymaga kwestia, czy prace przez nich wykonane są samowolą budowlaną. Przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W przepisie tym wyrażona została zasada, iż rozpoczęcie wszelkich robót budowlanych wymaga ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady są roboty budowlane ujęte w zamkniętym katalogu zamieszczonym w art. 29 oraz 31 Prawa budowlanego. W przepisie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ustalony został katalog robót budowlanych, które co prawda nie wymagają pozwolenia na budowę, jednakże przed ich wykonaniem niezbędne jest uprzednie zgłoszenie tego zamiaru właściwemu organowi. Dopiero w sytuacji, gdy organ ten nie sprzeciwi się ich realizacji, można rozpocząć ich wykonywanie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, poza robotami w nim bezpośrednio wymienionymi, zgłoszenia wymagają też budowa i roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i 5 -21, oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 – 13 Prawa budowlanego. Katalog obiektów i robót budowlanych dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi został wyznaczony w ten sposób, iż muszą to być obiekty lub roboty budowlane wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, jednocześnie nie objęte obowiązkiem zgłoszenia robót właściwemu organowi, wynikającym z art. 30 Prawa budowlanego. Wszystkie budowy i roboty budowlane, które pozostają poza tym katalogiem, a także poza katalogiem robót zwolnionych od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają przed swoim rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestorzy wykonali izolację termiczną i przeciwwilgociową odsłoniętych na skutek wybrania ziemi ścian piwnicznych budynku, wykonali też schody terenowe prowadzące z ulicy na teren posesji, schody wejściowe do budynku mieszkalnego oraz przeprowadzili prace ziemne związane z obniżeniem terenu działki. Co prawda pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie docieplenia budynków o wysokości do 12 m, jednakże wykonane przez inwestorów prace polegające na wykonaniu izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku poprzez obłożenie ścian styropianem do wysokości odsłoniętych fundamentów wymagały uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi. Także utwardzenie poziomu działki powinno być poprzedzone zgłoszeniem. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził następnie, że wszystkie wykonane przez inwestorów prace wypełniają definicję samowoli budowlanej, zaś ich rozmiar i charakter wskazują na konieczność zastosowania przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy robót już wykonanych, zatem nie mają w niej zastosowania przepisy dotyczące wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zadaniem organu nadzoru budowlanego w tej sytuacji jest wybór jednego z dwóch sposobów likwidacji samowoli budowlanej. Organ ten może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, może też na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 rozpocząć postępowanie legalizacyjne celem doprowadzenia samowolnie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższy wybór powinien zostać poprzedzony szczegółową analizą stanu faktycznego sprawy i obowiązujących przepisów. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczność, że nakaz rozbiórki jest rozwiązaniem ostatecznym, który należy stosować jedynie w przypadku gdy istniejącego obiektu nie da się zalegalizować. W przedmiotowej sprawie okolicznością wyłączającą możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest, w ocenie Sadu, brak zgody na wykonanie przedmiotowych prac pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej - skarżących M. K. i E. G.- N.. Ustawodawca nie sformułował w treści przepisu art. 51 Prawa budowlanego w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, systemowa i celowościowa wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi jednak do wniosku, iż w sytuacji gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Zaniechanie badania przez organy administracji tytułu prawnego do nieruchomości na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, prowadziłoby do wydania pozwolenia na budowę, której legalność w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Mogłoby to często prowadzić do wydania przez sąd cywilny na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego legalnie w świetle przepisów prawa budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, bądź nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Zasada badania tytułu prawnego do nieruchomości konsekwentnie została przez ustawodawcę przyjęta także w toku postępowania przewidzianego w art. 48-49b Prawa budowlanego, dotyczącego samowoli budowlanej, które ma na celu ocenę czy obiekty lub ich części wybudowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia mogą zostać zalegalizowane, czy też powinny podlegać rozbiórce. Podobnie w przepisie art. 49b ust. 2 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy przewidziano nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których jest mowa w art. 30 ust. 2, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i sankcję rozbiórki w przypadku niezrealizowania tego wymogu. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części, organ może nakazać ich rozbiórkę jedynie w sytuacji gdy naruszają one przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, powinien natomiast zalegalizować roboty naruszające prawo własności nieruchomości, bądź, co z uwagi na charakter robót zaistnieć może wyjątkowo, naruszające ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż przeciwna interpretacja treści art. 51, prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia lub dokonującej zgłoszenia, z uwagi na możliwość legalizacji robót mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lub pozostających w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów prawa, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 powinien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy jednoznaczne stanowisko zajmowane przez M. K. i E. G. – N. wyklucza możliwość przedłożenia przez inwestorów dokumentu wykazującego ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji małej wspólnoty mieszkaniowej, której członkami są jedynie inwestorzy i skarżące, brak zgody nawet jednego z członków wspólnoty wyklucza bowiem taką możliwość Tryb wyrażania przez współwłaścicieli zgody na czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu określają przepisy art. 199-201 k.c. W pierwszej kolejności Sąd rozważył czy dokonane przez inwestorów prace budowlane mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu rzeczą wspólną, czy też ten zakres przekraczają. Zakres zwykłego zarządu nieruchomością określają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jednakże z przepisu art. 19 wynika, że dla wspólnoty w której liczba wyodrębnionych lokali wynosi mniej niż siedem (mała wspólnota) odpowiednie zastosowanie mają przepisu Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Jednakże z przepisu art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika, że nawet we wspólnocie w której ilość wyodrębnionych lokali wynosi więcej niż siedem udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Normę tę można traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy określeniu zakresu zwykłego zarządu także dla małej wspólnoty. Zgodnie z art. 199 k.c. do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeka mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że udziały inwestorów we wspólnych częściach budynku oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszą mniej niż 50 %. Tym samym wobec sprzeciwu skarżących, które posiadają łącznie ponad 50 % udziałów inwestorzy nie mogą skutecznie domagać się zastąpienia zgody współwłaścicieli wyrokiem sądu. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że organ drugiej instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw prawnych do nakazania rozbiórki schodów i doprowadzenia terenu działki do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stan faktyczny wskazuje bowiem jednoznacznie na wykonanie stwierdzonych przez organ prac w warunkach samowoli budowlanej bez zgody pozostałych właścicieli nieruchomości, co uzasadnia zastosowanie wyżej powołanych przepisów. Ponadto zaskarżona decyzja narusza, zdaniem Sądu, przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób, który zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne. Obniżenie terenu stworzyło barierę architektoniczną poprzez konieczność pokonania w celu wejścia do budynku betonowych stopni, których uprzednio nie było. Natomiast bez podniesienia terenu do poziomu istniejącego poprzednio nie można uniknąć występowania stopni schodowych, które są głównym elementem stworzonej bariery architektonicznej w stosunku do osoby niepełnosprawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz E. P., B. S.-P. i K. P.. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do rozpatrywania stanu prawnego nieruchomości, w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, 2) obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości, w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. E. P., B. S.-P. i K. P. zarzucili: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących wymagały pozwolenia na budowę ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi, - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w drodze analogii do wykładni przepisów art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2, że przy zastosowaniu art. 51 Prawa budowlanego jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania albowiem na terenie posesji nie występował nigdy podjazd ani pochylnia, a żadna z osób zamieszkująca nieruchomość nie jest inwalidą poruszającym się na wózku inwalidzkim, - błędne zastosowanie art. 19 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903) poprzez przyjęcie, że wykonane prace przekraczają zakres zwykłego zarządu i wymagają uzyskania zgody współwłaścicieli, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 51 Prawa budowlanego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku jako wydanej z naruszeniem tego przepisu, - naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku w oparciu o ustalenia organu I instancji z pominięciem akt sprawy bez uwzględnienia faktu doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem i przyjęcie, że przeprowadzone prace stanowią samowolę budowlaną, - naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekroczył granice sprawy zakreślone obiema decyzjami wydanymi przez organy nadzoru budowlanego i błędnie wyszedł poza ich kontrolę i dokonał rozstrzygnięcia, jak sąd powszechny, a tym samym naruszył przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późń. zm.), - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak zwięzłego przytoczenia całego stanu faktycznego, stanowiska drugiej strony oraz precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, - naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a poprzez doręczenie odpisu skargi skarżącym bezpośrednio na rozprawie, co pozbawiło ich możliwości obrony swych praw. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien był jednoznacznie ocenić czy prace wykonane przez skarżących wymagały pozwolenia lub zgłoszenia do właściwego organu, bowiem tylko w takim wypadku do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym art. 50-51. Roboty budowlane według Prawa budowlanego obejmują budowę, jak też prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Niewątpliwie wykonane przez skarżących prace izolacyjne nie były w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego budową, przebudową, montażem, remontem ani rozbiórką. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego prace skarżących polegające na wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej były czynnościami bieżącej konserwacji, tj. czynnościami niezbędnymi do utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym. Ponieważ w przypadku bieżącej konserwacji nie istnieje co do zasady znaczne ryzyko naruszenia określonych wartości, reprezentowanych przez interes publiczny bądź uzasadniony interes osób trzecich, ustawodawca uznał, że czynności takich nie trzeba poddawać reżimowi ustawy - Prawo budowlane. Ponadto brak jest dowodu w materiale dowodowym i w poczynionych ustaleniach, że skarżący wykonali izolację termiczną. Skarżący bowiem wskazywali, iż takich prac nie wykonywali, natomiast zakończenie izolacji ponad poziom gruntu poprzez zamontowanie opaski ze styropianu nie stanowi izolacji termicznej, a jest jedynie prawidłowym zabezpieczeniem izolacji przeciwwilgociowej. Wskazali również, że wbrew twierdzeniom Sądu, wykonanie prac przeciwwilgociowych nie było konsekwencją obniżenia terenu i chęcią wyeliminowania skutków usunięcia warstwy ziemi. To prace przeciwwilgociowe doprowadziły do ustalenia, że poziom gruntu jest sztucznie podwyższony, zakrywa część okien piwnicznych i schodów, a górna warstwa gruntu to mieszanka gruzu i innych śmieci zmieszanych z piaskiem. Co więcej, to właśnie sztucznie podwyższony grunt o spadku w kierunku budynku m.in. doprowadził, ich zdaniem, do zawilgocenia i zagrzybienia części budynku. Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie zastosował przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego albowiem przyjął, że na skarżących należy nałożyć obowiązek stworzenia podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Zupełnie pominął ustalony na podstawie dokumentów urzędowych stan faktyczny, z którego wynika, że na posesji nie było podjazdu. Istniał jedynie chodnik o spadku ok. 10%, który w związku z obniżeniem terenu i zmianą jego spadku wynosi ok. 3%. Istniejące podejście do budynku jest bezpieczniejsze i wygodniejsze niż istniejące poprzednio. Osobom niepełnosprawnym bez wątpliwości łatwiej poruszać się po równym i prostym terenie niż na pochyłym i stwarzającym zagrożenie. Żaden z mieszkańców budynku nie jest inwalidą poruszającym się na wózku i posesja nie wymaga nawet stworzenia podjazdu. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie Sąd uznał wykonane prace za przebudowę. Bezsporne jest, że to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku dokonał oceny prawnej tych prac i uznał je za bieżącą konserwację. Prace bieżącej konserwacji nie są już w swojej istocie przebudową ani pracami przekraczającymi zwykły zarząd wspólną nieruchomością. Do czynności zwykłego zarządu należą czynności zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej. Czynności przekraczające zwykły zarząd zostały wymienione w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Mając na uwadze, iż prace wykonane przez skarżących są pracami bieżącej konserwacji, to w konsekwencji uznać je należy za czynności zwykłego zarządu, a zatem w tym przypadku zgoda pozostałych współwłaścicieli nie była wymagalna. Ponadto, nawet gdyby uznać, że nastąpiło przekroczenie zwykłego zarządu rzeczą wspólną, to jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. WSA w Gdańsku wydając wyrok w przedmiotowej sprawie nie dokonał ustalenia czy materiał dowodowy jest prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. WSA oparł się wyłącznie o błędne ustalenia organu I instancji, pomijając wyjaśnienia skarżących zawarte w pismach kierowanych do tego organu i przedkładanych przez nich ekspertyz technicznych. Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, który zakwalifikował prace do prac bieżącej konserwacji. Prace takie nie wymagają uzyskania ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Na inwestorów, którzy mimo to powiadomili Urząd Miejski w Gdańsku o pracach, nie został postanowieniem nałożony żaden obowiązek, jak również organ administracyjny nie zgłosił sprzeciwu. Skarżący mieli zatem prawo przystąpić do prac. Te okoliczności stanu faktycznego WSA w Gdańsku w ogóle pominął i przyjął taki stan, jaki wynika z decyzji organu I instancji. WSA w Gdańsku pominął też zupełnie i ten fakt, że schodek został poprawiony i doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. oraz E. M. G.-N. wniosły o oddalenie skarg, szczegółowo opisując okoliczności, w których zostały wykonane przedmiotowe roboty budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, E. P., B. S.-P. i K. P. zawierają usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty są uzasadnione. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze E. P., B. S.-P. i K. P. zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez doręczenie im odpisu skargi bezpośrednio na rozprawie, co pozbawiło ich możliwości obrony swych praw. Wprawdzie jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 21 listopada 2007 r. istotnie Sąd I instancji zarządził doręczenie odpisów skargi uczestnikom postępowania dopiero w trakcie rozprawy. Nie oznacza to jednak, że zostali oni na tej rozprawie pozbawieni możliwości obrony swoich spraw. Jak wynika z powyższego protokołu rozprawy uczestnicy postępowania sądowego E. P., B. S.-P. i K. P. stawili się na rozprawę osobiście. Z przebiegu sprawy sędzia sprawozdawca złożył sprawozdanie, przedstawiając również podniesione w skardze zarzuty. Z protokołu nie wynika aby uczestnicy postępowania wnosili o ogłoszenie przerwy w rozprawie w celu zapoznania się z przedłożonym odpisem skargi. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok SN z dnia 10 maja 2000 r. III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220). Z powyższych okoliczności sprawy nie wynika aby można było przyjąć, że wymienieni wyżej uczestnicy postępowania sądowego zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw. W rozpoznawanej sprawie nie występują również pozostałe przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zasadny jest zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że jednoznacznej oceny ze względu na zarzut inwestorów, wymagała kwestia czy prace przez nich wykonane są samowolą budowlaną, to znaczy czy wykonane zostały bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dokonana przez Sąd ocena tej kwestii nie spełnia jednak wymogów powołanego artykułu. Uzasadnienie wyroku powinno wskazywać w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie umożliwiające sądowi wyższej instancji skontrolowanie czy sąd orzekający nie popełnił w przyjętej ocenie prawnej błędów. Nie wystarczy zatem powołać się w uzasadnieniu na określoną normę prawną, ale należy dokonać jej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy. W niniejszej sprawy Sad I instancji przyjął, że "inwestorzy wykonali izolację termiczną i przeciwwilgociową odsłoniętych na skutek wybrania ziemi ścian piwnicznych budynku, wykonali też schody terenowe prowadzące z ulicy na teren posesji, schody wejściowe do budynku mieszkalnego oraz przeprowadzili prace ziemne związane z obniżeniem terenu działki". Dokonując oceny powyższego stanu faktycznego w świetle przepisów Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że "co prawda pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie docieplenia budynków o wysokości do 12 m, jednakże wykonane przez inwestorów prace polegające na wykonaniu izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku poprzez obłożenie ścian styropianem do wysokości odsłoniętych fundamentów wymagały uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi. Także utwardzenie poziomu działki powinno być poprzedzone zgłoszeniem". W świetle powyższej oceny Sąd uznał, że wszystkie wykonane przez inwestorów prace wypełniają definicję samowoli budowlanej, Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji nie zostało jednak poparte wskazaniem przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek zgłoszenia przedmiotowych robot budowlanych właściwemu organowi, a także wyjaśnieniem Sądu dlaczego ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie danej normy prawnej. Można się jedynie domyślać, że Sąd miał na uwadze obowiązek zgłoszenia robót budowlanych ustalony w art. 29 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), dotyczącym docieplenia budynków o wysokości do 12 m oraz utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej. Wyjaśnienia wymaga jednak, dlaczego położenie "opaski" ze styropianu na elewacji budynku ponad terenem na wysokości ok. 1 m zostało uznane za docieplenie całego budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie wiadomo również jakie roboty budowlane Sąd zakwalifikował jako utwardzenie poziomu działki skoro w opisie przeprowadzonych robót wymienił jedynie prace ziemne związane z obniżeniem terenu działki. Brak konsekwencji Sądu I instancji w kwestii oceny charakteru wykonanych robót jest ponadto widoczny na tle dokonywanych przez Sąd rozważań mających na celu ustalenie czy roboty te mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Rozważania te Sąd przeprowadził w odniesieniu do "przebudowy nieruchomości", pomimo że ani docieplenie budynku, ani utwardzenie powierzchni działki nie jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zasadny jest zatem zarzut skarżących naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieprecyzyjnym przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niedokonaniu rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy administracyjnej. W powyższym zakresie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niezbędne jest dokonanie przez Sąd oceny czy ustalony przez organy orzekające w sprawie stan faktyczny jest precyzyjny, a następnie skontrolowanie prawidłowości procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przez organy przepisy Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym poglądu skarżących, że wykonane roboty budowlane mają jedynie charakter bieżącej konserwacji. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836), przez konserwację rozumie się jedynie wykonywanie robot mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku. W rozpatrywanej sprawie należałoby w szczególności rozważyć czy zakres przeprowadzonych robot (wykonanie izolacji ścian piwnicy budynku oraz schodów) nie stanowi remontu elementów budynku, który ma na celu zapobieżenie powstałym już skutkom zużycia tych elementów i utrzymanie budynku we właściwym stanie technicznym. Należy przy tym mieć na uwadze, że w myśl § 8 powołanego wyżej rozporządzenia wszelkie zmiany w stosunku do istniejących rozwiązań, dokonywane w związku z wykonywaniem robot remontowych, nie powinny powodować pogorszenia stanu technicznego i właściwości użytkowych elementów budynku oraz naruszać interesów użytkowników lokali lub osób trzecich. Uzasadniony jest również zarzut dokonania przez Sad I instancji błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w drodze analogii do wykładni przepisów art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2, że przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując wykładni powyższych przepisów Sąd pominął całkowicie utrwalony w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej pogląd, zgodnie z którym przepis art. 51 Prawa budowlanego, nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Nie pozbawia to jednak możliwości skorzystania przez niego z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego. W takim przypadku pokrzywdzony może jednak dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego rozwiązania jest brak możliwości zobowiązywania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane, w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01; ONSA 2004, nr 2, poz. 54, z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07 oraz z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 606/0, a także uwagi w tej kwestii do art. 51 w Komentarzu do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006). Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez Sąd I instancji, należy podkreślić, że tego rodzaju regulacja jaką jest art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, odnosząca się z jednej strony do sfery uprawnień, ale z drugiej do obowiązków inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, nie może być interpretowana ani w sposób rozszerzający, ani tym bardziej uzupełniana w drodze analogii. Stałoby to w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W myśl tej zasady niedopuszczalne jest bowiem nakładanie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej. Niedopuszczalne jest zatem w tym przypadku powoływanie na zasadzie analogii przepisów art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego Zauważyć należy również, że dokonując ustaleń czy wykonane przez inwestorów prace budowlane mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu rzeczą wspólną, czy też ten zakres ten przekraczają w rozumieniu prawa cywilnego, Sąd I instancji przekroczył granice rozpatrywanej sprawy zakreślone decyzjami wydanymi przez organy nadzoru budowlanego i błędnie wyszedł poza ich kontrolę, naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie bowiem podniesiono w skardze kasacyjnej spór pomiędzy współwłaścicielami w kwestii zarządu nieruchomością wspólną może rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny. Uwzględnić należy również zarzut błędnego powołania się przez Sąd I instancji na naruszenie zaskarżoną decyzją art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis powyższy, jak wynika jednoznacznie z jego treści, ma zastosowanie w przypadku projektowania i budowy obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie stwierdzono natomiast wykonanie robót budowlanych innych niż budowa. W przypadku tego rodzaju robót budowlanych, wykonanych w ramach użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego, można jedynie rozważyć, czy nie doprowadziły one do pogorszenia właściwości użytkowych budynku i jego sprawności technicznej, w zakresie związanym z niezbędnymi warunkami do korzystania z obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Podkreślić należy przy tym, że wymóg ten odnosi się do wszystkich obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego, niezależnie od tego czy mieszkają nim osoby niepełnosprawne czy też nie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 ust. 2, mając na uwadze okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.