II OSK 2/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.B. i R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 395/09 w sprawie ze skargi E.B. i R.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Lęborku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 385/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.B. i E.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 2 grudnia 2008 r. nr XXIX 311/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia Lęborka. E. i R.B., wzywając dnia [...] kwietnia 2009 r. Radę Miejską w Lęborku do usunięcia naruszenia prawa, wskazali, że w planie nie ustalono niezbędnej ilości miejsc parkingowych przy planowanej rozbudowie Domu Handlowego "[...]", pominięto wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2006 r. II SA/Gd 449/06, plan jest ogólny i nie zawiera szczegółowych ustaleń w sprawach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego śródmieścia, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Nie uwzględniając wezwania, w uchwale z dnia 15 maja 2009 r. nr XXXVIII-364/09 Rada wskazała, że w § 37 ust. 10 pkt 3 planu ustalono obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych, wg zasad zawartych w § 14. Wyrok Sądu w Gdańsku dotyczył indywidualnego postępowania, natomiast wymogi w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte są w § 8, zaś ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w § 10 uchwały o planie. W skardze z dnia 2 czerwca 2009 r. E. i R.B. zarzucili naruszenie zasad kształtowania polityki i ładu przestrzennego przez niewłaściwe ustalenie i wpisanie do części graficznej planu "historycznej linii zabudowy pomiędzy budynkiem P. (sklep wielkopowierzchniowy "[...]") a budynkiem ul. S.", naruszenie zrównoważonego rozwoju na terenach [...] i [...], pominięcie wytycznych ww. wyroku Sądu w Gdańsku, niezapisanie szczegółowych zasad wybudowania trzydziestu dwóch miejsc parkingowych przez rozbudowujący się sklep "[...]". W piśmie z 18 września 2009 r. podnieśli, że ustalenia planu dla terenu [...] dopuszczają rozbudowę Domu Handlowego "[...]" na sąsiadującej z ich działką nr [...] nieruchomością, a Dom już wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy, a z § 7 planu wynika, że na terenie śródmieścia obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów handlowych powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży na całym terenie objętym planem. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd przedstawił następującą argumentację: Skarga została wniesiona z zachowanie wymogów formalnych i w terminie. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem planu [...], jednakże skarga dotyczy tylko części ustalającej warunki rozbudowy Domu Handlowego "[...]" na terenie [...] oraz odtworzenia zabudowy w kwartałach [...] i [...]. Na rozprawie skarżący wyjaśnili, że jeśli idzie o działkę [...], sąsiadującą z ich działką [...] to zmieniono linię zabudowy, a celem tego jest rozbudowa Domu Handlowego "[...]", co naruszy zasady ogólne planu, zakazujące lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych. Rozbudowa spowoduje wzrost ruchu samochodów, hałas, zanieczyszczenie powietrza, a to będzie wpływać na ich nieruchomość. Wyjaśnili, że nie sąsiadują z terenami [...] i [...], ale skargę w tym zakresie wnieśli jako członkowie wspólnoty. Pełnomocnik Rady, obecny na rozprawie, wyjaśnił, że zabudowa terenu zielonego na działce nr [...] była przewidziana już w poprzednich planach zagospodarowania, że ulica S. jest zamknięta dla ruchu, a plan przewiduje również częściowe wyłączenie z niego P., który zostanie włączony w ciąg pieszy ulicy S. i P. Przed wojną cały teren, w tym działka [...] z trawnikiem, był zabudowany. Z okoliczności podanych w skardze, piśmie z dnia 18 września 2009 r. oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika, że skarżący nie wykazali, że uchwała wpłynie na ich własną, indywidualną sytuację prawną, ani też, że kwestionowane przez nich zapisy planu doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień, bądź nałożyły określone obowiązki. Z ustaleń uchwały wynika, że ograniczony zostanie w ich sąsiedztwie ruch pojazdów, a ustalenia planu w zakresie linii zabudowy ul. S. na terenie [...] nie wywierają żadnego wpływu na sytuację prawną skarżących, natomiast tereny [...] i [...] nie sąsiadują z ich nieruchomością. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby wykazane zostało naruszenie interesu prawnego wnoszących skargę na jego podstawie, przy czym naruszenie tego interesu w rozumieniu tego przepisu to takie subiektywne naruszenie, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Podana przez skarżących okoliczność i stan prawny wskazują, że nie wykazali się oni konkretnym indywidualnym interesem prawnym, zatem skoro zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu nie mieli legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Reprezentowani przez radcę prawnego, E. i R.B. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 2 grudnia 2008 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nieruchomość skarżących działka Nr [...] jest zabudowana budynkiem trzykondygnacyjnym z dodatkowym poddaszem użytkowym o łącznej powierzchni 596,77 m2 i jest objęta planem jako teren [...], a ustalenia szczególne dla terenu ograniczają ich prawo własności, bowiem dopuszczają możliwość rozbudowy Domu Handlowego "[...]" w kierunku ich nieruchomości, poprzez przedłużenie bryły istniejącego obiektu do granic ich działki z zachowaniem istniejących 3 kondygnacji. Takie zapisy planu ograniczają swobodę zagospodarowania ich nieruchomości, zatem zagrożenie ich prawa własności nie jest tylko hipotetyczne. Na gruncie tej sprawy okazuje się, że plan sporządzony w interesie publicznym sprowadza się wyłącznie do skomercjalizowania ważnej przestrzeni publicznej miasta i uzyskiwania z niej przychodów. Co do terenu [...] mają oni interes prawny w zablokowaniu uchwały. Również jako członkowie wspólnoty mają realny interes w zakresie planu co do terenów [...] i [...]., bowiem zapisy planu naruszają zasadę zrównoważonego rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną wniesienia przez E. i R.B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa o samorządzie". Stanowi on, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub rozporządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po skutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotne zatem jest, oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o plan zagospodarowania przestrzennego to jego postanowienia takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę muszą stanowić. Tylko postanowienia planu bezpośrednio ingerujące w sferę wykonywania przez właściciela jego prawa do nieruchomości mogą być uznane za naruszające interes prawny tego właściciela. E. i R.B. wnieśli skargę na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia Lęborka co do terenów oznaczonych [...], [...] i [...]. Teren oznaczony [...] obejmuje ich nieruchomość, natomiast z dwoma terenami [...] i [...] nieruchomość skarżących nie sąsiaduje. Można by powiedzieć, że gdy idzie o ustalenia planu dotyczące nieruchomości, do których wnoszący skargę nie mają żadnego tytułu prawnorzeczowego, mało tego, które nie graniczą bezpośrednio z ich nieruchomościami, to nie mogą one co do zasady naruszać interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie. Postanowienia bowiem planu dotyczące terenów, do których skarżący nie mają żadnego tytułu, nie ingerują bezpośrednio w sposób wykonywania prawa do ich nieruchomości. Nie można oczywiście wykluczać przypadku, kiedy w sytuacji wyżej opisanej postanowienia planu będą mogły oddziaływać na nieruchomość, do której wnoszący skargę mają tytuł prawny, choć dotyczą innych terenów niesąsiadujących z ich nieruchomością, jednak rzeczą skarżących będzie wówczas wykazanie, że nastąpiła wyraźna ingerencja w ich prawa. W niniejszej sprawie E. i R.B. nie wskazali na czym miałoby polegać naruszenie ich prawa przez postanowienia planu dotyczące terenów [...] i [...]. Podnieśli tylko, że postanowienia w tym zakresie zaskarżyli jako członkowie wspólnoty samorządowej. Nie można uznać, aby taka podstawa do zaskarżenia planu co do tych terenów była wystarczająca. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, zatem ogólnikowe powołanie się na członkostwo wspólnoty nie spełnia tej przesłanki. Uznać należy, że postanowienie planu dotyczące terenów [...] i [...] nie tylko z założenia (co do zasady), ale w żaden sposób nie wkraczają w prawa skarżących. Natomiast teren oznaczony na planie [...] to ten, na którym znajduje się nieruchomość skarżących. Co do zasady zatem mogą oni mieć interes prawny w zaskarżeniu ustaleń planu. W sprawie nie chodzi jednak tyle o ustalenia, które mogłyby bezpośrednio wkraczać w prawa rzeczowe skarżących, ograniczać je czy nakładać jakieś powinności. Skarżącym chodzi o działkę nr [...], graniczącą z ich posesją nr [...], na której dopuszczono rozbudowę Domu Handlowego "[...]", jak twierdzą. To jest powodem, dla którego wnieśli skargę. Rozbudowa Domu Handlowego będzie się wiązała ze zwiększonym ruchem samochodowym, a co za tym idzie hałasem i zanieczyszczeniem powietrza. Plan nie przewidział też, ich zdaniem, wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Jednak, jak wynika z akt, ulica S., przy której usytuowana jest działka skarżących jest wyłączona z ruchu samochodowego, a plan przewiduje dalsze wyłączenie i to w bezpośrednim sąsiedztwie skarżących. Drugą kwestią związaną z rozbudową Domu Handlowego, a na co przyzwalać ma plan, jest zabudowa małego kawałka zieleni przy posesji skarżących. Rada Miejska w postępowaniu wyjaśniała, czemu nie oponowali skarżący, że przed wojną teren był zabudowany, a następnie już w poprzednich planach teren był przewidziany do zabudowy. Rozbudowa Domu Handlowego, jeśli taka będzie miała miejsce, nie może być niezgodna z planem i wówczas skarżący będą mogli podnieść swoje zastrzeżenia. Nadto należy stwierdzić, że posiadając nieruchomość w centrum miasta należy się liczyć z dyskomfortem ścisłej zabudowy. Nawet jeśli w chwili zabudowy przez skarżących ich nieruchomości zabudowa była luźna, można się spodziewać zagęszczenia zabudowy, zwłaszcza jeśli idzie o jej historyczne odtworzenie. Ta uwaga jest czyniona niejako marginalnie, bowiem w sprawie istotne jest czy ustalenia planu dotyczące terenu [...] naruszają interes skarżących, a z powyższego wynika, iż nie ma to miejsca. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. i R.B., bowiem nie wykazali oni, aby ustalenia miejscowego planu naruszały ich interes prawny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).