II SA/Gd 395/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 2 grudnia 2008r. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieście L. W dniu 23 kwietnia 2009r. zostało złożone wezwanie E.B. i R. B. do usunięcia występujących w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego naruszeń prawa. Skarżący wskazali, iż naruszenia prawa zostały opisane w piśmie z dnia 16 września 2008r. Zarzucili, że w planie nie ustalono niezbędnej ilości miejsc parkingowych przy planowanej rozbudowie Domu Handlowego "Jantar", a także całkowicie pominięto wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 449/06. Zatwierdzony plan jest w swej treści bardzo ogólny i nie zawiera szczegółowych ustaleń w sprawach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego śródmieścia L., ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Uchwałą z dnia 15 maja 2009r. Nr XXXVIII-364/2009 Rada Miejska nie uwzględniła złożonego przez E.B. i R. B. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w § 37 ust. 10 pkt 3 uchwały w sprawie miejscowego planu ustalono obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych na zasadach określonych w rozdziale 2 – ustalenia ogólne dotyczące całego terenu zawarte w § 14. W treści § 14 ust. 7 wyznaczono szczegółowe wskaźniki ilości miejsc parkingowych w zależności od funkcji obiektu. Rada uznała za niezasadny zarzut dotyczący pominięcia w planie wytycznych wynikających z treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 449/06, gdyż rozstrzygniecie Sądu dotyczyło indywidualnego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Rady nie znalazł również potwierdzenia zarzut, że plan jest bardzo ogólny i nie zawiera szczegółowych ustaleń w sprawach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego śródmieścia L., ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wymogi dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i przestrzeni publicznych dla całego obszaru planu zawarto bowiem w § 8, natomiast zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w § 10 uchwały o planie miejscowym. Ponadto dla poszczególnych terenów elementarnych ustalono szczegółowe wymogi w tych dwóch zakresach. W dniu 2 czerwca 2009r. E. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia L. Skarżący zaskarżyli uchwałę w części ustalającej warunki rozbudowy Domu Handlowego "Jantar" teren elementarny 9.MC.22 oraz w części odtworzenia zabudowy w kwartałach – teren 9.MC.18. i 9.MC.17 zarzucając: - naruszenie zasad kształtowania polityki i ładu przestrzennego poprzez niewłaściwe ustalenie i wpisanie do części graficznej planu "historycznej linii zabudowy pomiędzy budynkiem Placu Pokoju 3 (sklep wielkopowierzchniowy "Jantar") a budynkiem Staromiejska 42; - naruszenie na terenie 9.MC.18. i 9.MC.17. "zrównoważonego rozwoju", o którym mowa w prawie ochrony środowiska; - pominięcie w trakcie planowania przestrzennego śródmieścia Lęborka wytycznych wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 449/06; - naruszenie prawa miejscowego przez niezapisanie szczegółowych zasad wybudowania wcześniej przez inwestora rozbudowującego sklep wielkopowierzchniowy wymaganych trzydziestu dwóch miejsc parkingowych. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej części planu. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż plan odbudowy śródmieścia wzdłuż ul. Staromiejskiej, odtworzenie zabudowy z zachowaniem historycznej linii zabudowy został ustalony głównie dla zabudowy zieleńca pomiędzy sklepem "Jantar" a budynkiem skarżących. Nadto stwierdzono, że planowane zagospodarowanie terenów 9.MC.17 powoduje przekształcenie parku i terenów zielonych śródmieścia w tereny budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. W piśmie z dnia 18 września 2009r. skarżący stwierdzili, że ustalenia planu dotyczące terenu 9.MC.22 dopuszczają przebudowę znajdującego się na sąsiadującej z nieruchomością skarżących działce nr 39/2 Domu Handlowego "Jantar". Właściciel tego obiektu wystąpił już o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na jego rozbudowie. Jest to wielkopowierzchniowy obiekt handlowy. Z § 7 zaskarżonej uchwały wynika natomiast, ze na terenie śródmieścia Lęborka obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na całym terenie objętym planem. Umożliwienie rozbudowy Domu Handlowego "Jantar" na podstawie ustaleń szczegółowych dla terenu 9.MC.22 doprowadzi do naruszenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i przestrzeni publicznych wyrażonych w § 8 tej uchwały. Nadto wskazali, że zarzut dotyczący terenów 9.MC.17i 9.MC.18 nie ma charakteru skargi w interesie publicznym, ale wyłącznie jako skargi członka wspólnoty samorządowej, a ściślej mieszkańców śródmieścia L. negujących założenia uchwały w części dotyczącej ochrony środowiska. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Stosownie do art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Bezsporne jest, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie zawarta w uchwale Rady Miejskiej z dnia 15 maja 2009r. Nr XXXVIII-364/2009 została doręczona skarżącym w dniu 29 maja 2009r. Skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieście L. została złożona w dniu 2 czerwca 2009r. Wniesienie skargi nastąpiło więc z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Nie można zaskarżyć do sądu uchwały tylko dlatego, iż skarżący będący członkiem wspólnoty samorządowej uważa, iż uchwała narusza prawo. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis tzn. nie przyznaje każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym ( por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 nie publikowany ). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 04.09.2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01 Lex nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku,sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Bezsporne jest, że skarżący E. B. i R. B. są właścicielami nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę oznaczoną numerem 39/3, położoną w L. przy ulicy Staromiejskiej 42. Nieruchomość ta jest objęta opracowaniem planu i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 9.MC.22. Skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieście L. dotyczy jednakże części ustalającej warunki rozbudowy Domu Handlowego "Jantar" teren elementarny 9.MC.22 oraz części odtworzenia zabudowy w kwartałach – teren 9.MC.18. i 9.MC.17. W odniesieniu do terenu 9.MC.22 na rozprawie w dniu 23 września 2009r. skarżący R. B. wyjaśnił, że nieruchomość skarżących stanowiąca działkę nr 39/3 bezpośrednio sąsiaduje z Domem Handlowym "Jantar" usytuowanym na działce 39/2. Jest to teren oznaczony symbolem 9.MC.22. W uchwalonym planie zmieniono linię zabudowy, która przebiega wzdłuż Placu Żwirki i Wigury. Obszary 9.MC.17 i 9.MC.18 stanowiące obecnie tereny zielone przewidziane zostały pod zabudowę. Założenia planu będą wpływały w sposób negatywny na nieruchomość skarżących. Sprzeczność między szczegółowymi ustaleniami planu a ustaleniami ogólnymi wynika z treści § 8. Celem zmiany planu w ocenie skarżących jest rozbudowa Domu Handlowego "Jantar", co naruszy zasady ogólne planu, z których wynika absolutny zakaz lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Będzie się to wiązało ze zwiększonym ruchem samochodowym, który będzie powodował zanieczyszczenia powietrza i zwiększony hałas bezpośrednio wpływające na nieruchomość skarżących. Skarżący wskazał nadto, że tereny 9.MC.17 i 9.MC.18 nie sąsiadują z nieruchomością skarżących, jednak interes skarżący wywodzą ze statusu członków wspólnoty. Pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził na tejże rozprawie, że zabudowa terenu zielonego na działce 39/2 była przewidziana w poprzednich planach zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że ulica Staromiejska jest zamknięta dla ruchu. W zaskarżonej uchwale przewiduje się że Plac Pokoju zostanie również częściowo wyłączony z ruchu. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia, co dotyczy wszystkich stawianych zarzutów. Ponadto w ocenie Rady nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami ogólnymi a szczególnymi planu. Ustalenia ogólne obowiązują dla całego obszaru śródmieścia, natomiast w ustaleniach szczególnych pojawiają się dodatkowe ustalenia wynikające z charakteru konkretnych terenów. W okresie przedwojennym cały teren był zabudowany łącznie z trawnikiem. Nie ma zagrożeń zwiększenia ruchu kołowego, a wręcz przeciwnie ruch taki będzie ograniczany. Plac Pokoju zostanie włączony w ciąg pieszy ulicy Staromiejskiej i Plac Żwirki i Wigury. Nadto cały teren starego miasta jest wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny obszaru starego miasta. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05, Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku, sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196). Z okoliczności podanych w skardze, piśmie skarżących z dnia 18 września 2009r. oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 23 września 2009r. nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią uchwały. Skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że kwestionowane zapisy doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. W ocenie Sądu nie mogą odnieść twierdzenia skarżących dotyczące wzrostu poziomu hałasu, czy też zanieczyszczenia powietrza z uwagi na zwiększenie ruchu kołowego, w sytuacji gdy z ustaleń zawartych w przedmiotowej uchwale wynika, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżących ograniczany jest ruch pojazdów. Co więcej, bezsporne jest, że ulica Staromiejska, przy której znajduje się nieruchomość skarżących, jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego planu była zamknięta dla ruchu. Stanowi ona bowiem wraz z Placem Żwirki i Wigury ciąg pieszy. Do tego właśnie ciągu pieszego zostanie włączony Plac Pokoju. W konsekwencji stwierdzić należy, że uchwała w zakresie ustalenia linii zabudowy przy ulicy Staromiejskiej na terenie 9.MC.22 nie wywarła żadnego wpływu na sytuację prawną skarżących. Wskazać przy tym należy, że w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego linia zabudowy przy ulicy Staromiejskiej przebiegała w tym samym miejscu. Takie ustalenia zawarte były w szczególności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego śródmieścia L. uchwalonym przez Radę Miejska dnia 9 grudnia 1994r., nr VI-47/94. Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do wywiedzenia naruszenia interesu prawnego skarżących ze statusu członków wspólnoty w odniesieniu do terenów 9.MC.17 i 9.MC.18. Tereny te nie sąsiadują z nieruchomością skarżących. Skarżący kwestionują przeznaczenie ich pod zabudowę, ponieważ stanowią obecnie park i tereny zielone śródmieścia. Podane przez skarżących okoliczności nie legitymują ich do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie daje bowiem, jak to już wyżej wskazano, podstaw do skargi opartej na interesie ogółu, czyli interesie publicznym. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Wobec tego, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazać przy tym należy, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.