II SAB/Wa 1064/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Ewa Pisula-Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2015 r. oddala skargę T. S. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, zarzucił Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do rozpoznania powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z i udostępnienia żądanej informacji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. S. wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udostępnienie kopii opinii prawnej, sporządzonej w marcu 2015 r., w sprawie finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych. Nadmienił, iż o opinii tej była mowa w artykule pt. "[...]", opublikowanym w Dzienniku Gazeta [...] z dnia [...] września 2015 r. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezes PGSP udzielił odpowiedzi, jednakże zdaniem skarżącego są to dwie sprzeczne ze sobą odpowiedzi. Po pierwsze organ wskazał, że Prokuratoria sporządziła taką opinię na wniosek Wojewody [...]i została ona przekazana Wojewodzie, który w chwili obecnej jest dysponentem tej opinii i do tego organu należy zwracać się o jej udostępnienie. W ocenie skarżącego powyższe stanowisko Prezesa PGSP jest niezgodne z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro organ zobowiązany do udzielania informacji publicznej, a takim organem jest bez wątpienia (w świetle postanowień art. 4 ust. 1) Prezes PGSP, dysponuje dokumentem urzędowym zawierającym taką informację, a zatem jest jej posiadaczem (art. 4 ust. 3) to powinien ją udostępnić wnioskodawcy bądź odmówić udostępnienia, wydając w tej sprawie stosowną decyzję. Natomiast zarówno bark udostępnienia informacji albo wydania stosownej decyzji stanowi o bezczynności organu. Po drugie, w pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezes PGSP wskazał, iż opinie prawne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego powyższe stwierdzenie nie odpowiada prawdzie, albowiem nie każda opinia prawna sporządzonaprzez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej, a o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel w jakim została opracowana (porównaj orzeczenie NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14). W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący dowodził, że opinia sporządzona przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa na wniosek organu administracji publicznej nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego, scharakteryzowanego przez Trybunał Konstytucyjny jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).Żądana opinia ma inny charakter. Jest ona oficjalnym stanowiskiem Prokuratorii w ważnej sprawie publicznej sporządzonym dla potrzeb innego organu państwa i jako taka jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jak odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi organ argumentował tym, iż wbrew dyspozycji art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast uzasadniając żądanie oddalenia skargi, wskazywał, iż żądany dokument stanowi kategorię dokumentów wewnętrznych, dokumentów, które nie zawierają stanowiska (oświadczenia wiedzy lub woli) organu, lecz służą do przygotowania tego stanowiska, z tych tez przyczyn żądana opinia nie mieści się w kategorii art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie stanowi wyrazu stanowiska organu w sprawach publicznych. Argumentacje tę poparto orzeczeniami sądów administracyjnych. Organ wskazał także na zakres zadań Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Podstawowym zadaniem PGSP jest wykonywanie czynności zastępstwa procesowego przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym. Tym samym jako końcowe, finalne, zasadnicze dokumenty wytwarzane w PGSP i w toku wykonywania zadań przez PGSP uznać należy pisma sądowe składane we właściwych postępowaniach. Wszelka korespondencja zmierzająca do przygotowania stanowiska procesowego (w tym do ustalenia pożądanego kierunku rozstrzygnięcia, istniejącego materiału dowodowego, potencjalnych zagrożeń) musi być potraktowana jako dokumenty wewnętrzne i w konsekwencji nie podlegające ujawnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. - OSP 1998/10 s. 526). Powyższe stwierdzenie wskazuje na niezasadność żądania Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o odrzucenie skargi. Zatem niniejszą skargę należało rozpoznać merytorycznie. Skarga nie jest zasadna, jednakże nie całkowicie z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się o ustalenia, czym w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej jest żądana do udostepnienia opinii prawna, sporządzona w marcu 2015 r., w sprawie finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych. W szczególności czy opinia ta spełnia cechy opinii, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) omawianej ustawy, czy też opinia ta stanowi pogląd – wykładnię prawa na temat przepisów finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych, czy też stanowi ona dokument sporządzony w ramach konkretnego postepowania realizowanego przez organ w ramach zastępstwa prawnego. W tej ostatniej materii wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 1150 ze zm.) wydawanie różnego rodzaju opinii należy do zadań Prokuratorii Generalnej. Aby rozstrzygnąć powyższy problem należy zbadać przedmiotowa opinię, pod kątem czy stanowi ona informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opinia ta stanowi pobieżną (z uwagi na szczupły rozmiar opinii, zaledwie kilka stron) wykładnię przepisów prawnych z zakresu ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie wojewódzkim, w kontekście finansowania zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego, będącymi zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, ze środków własnych tych jednostek (np. niektóre sprawy związane z zagadnieniami z ustawy o gospodarce gruntami, ustawy o pomocy społecznej itp.). Opinia nie odnosi się do konkretnej sprawy, a jedynie komentuje powyższe przepisy. W tym zakresie opinia nawiązuje do treści art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz do treści art. 129 i art. 216 ustawy o finansach publicznych. Została ona podpisana przez starszego radcę Prokuratorii Generalnej SK. Opinia nie została sporządzona na oficjalnym druku Prokuratorii Generalnej SK. W nagłówku opinii nie umieszczono również pieczęci firmowej Prokuratorii Generalnej SK. Opinia ta w swojej treści nie wskazuje na adresata opinii. Z jej treści nie wynika aby została ona sporządzona na potrzeby ewentualnego procesu legislacyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z powyższej analizy przedmiotowej opinii należy wysnuć wniosek, że ma ona charakter abstrakcyjny, wypowiadający się wyłącznie na temat wskazanych w niej przepisów, jednakże nie w ramach konkretnych stanów faktycznych czy konkretnego postępowania. Przedmiotowa opinia nie jest zatem opinią wydaną w ramach prowadzenia przez Prokuratorię Generalną konkretnej sprawy. Z powyższej analizy wynika, iż przedmiotowa opinia stanowi wykładnię prawa i stanowi w tym zakresie jedynie pogląd jej autora – konkretnie wskazanego starszego radcę Prokuratorii Generalnej S.P.. Ani z kontekstu opinii ani z jej treści nie wynika aby poglądy, co do wykładni prawa, wskazane w tej opinii, były poglądami organu jakim jest Prokuratoria Generalna SP. Za takim stwierdzeniem przemawia brak sporządzenia opinii na druku firmowym Prokuratorii Generalnej SK, brak nadania jej nr porządkowego oraz brak opatrzenia jej pieczęciami firmowymi Prokuratorii Generalnej S.P.. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowa sprawa, zainicjowana skargą T. S., z uwagi na jej przedmiot - żądanie udostępnienia opinii o wykładni prawa, nie ma charakteru sprawy z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie dotyczy bowiem oceny faktów. Zatem do takiej informacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż na podstawie art. 1 ust. 2, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Nadto, co wskazano wyżej, sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz wykładni prawa, czyli stosowania prawa in abstracto. Przedmiotowa opinia zawiera jedynie treści intelektualne nie powiązane wprost z żądnymi stanami faktycznymi, zaś takie formy jak recenzje, polemiki, glosy z rożnych dziedzin prawa, niedotyczące sfery danych i faktów publicznych nie mają waloru informacji publicznych (porównaj tezę 3 wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 724/14). Podobne stanowisko w zakresie braku cech informacji publicznej, w zakresie żądań informacji o przepisach prawa, czy wykładni prawa zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02. Porównaj w tej materii także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 712/06. Fakt udzielenia w niniejszej sprawie, w piśmie z dnia [...] października 2015 r. przez Prezesa Prokuratorii Generalnej SK niedokładnej i sprzecznej informacji, co do istoty żądanej opinii, w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zmienia faktu, iż przedmiot żądania wniosku skarżącego o udostępnienie opinii nie spełnia cech informacji publicznej. Powyższe stwierdzenie – brak przedmiotu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi o niemożności procedowania w niniejszej sprawie przez Prezesa Prokuratorii Generalnej S.P. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei stanowi o niezasadności skargi T. S. zarzucającej powyższemu organowi bezczynność w załatwianiu spawy o udostępnienie informacji publicznej. Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną i na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.