VIII SAB/Wa 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. (przesłanym w postaci e-maila przy użyciu poczty elektronicznej) M. W. (dalej: "skarżący") na podstawie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił o udostępnienie (w formie elektronicznej na podany we wniosku adres e-mail) następującej informacji publicznej tj.: 1) listy osób zatrudnionych na stanowisku doradcy Prezydenta Miasta [...] lub Kolegium, 2) oświadczeń majątkowych (złożonych do 30 dni od zatrudnienia) doradców wymienionych w liście z pkt 1. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "organ", "Prezydent") działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") przy użyciu poczty elektronicznej przekazał skarżącemu informację kto jest zatrudniony na stanowisku doradcy Prezydenta Miasta [...] oraz informację, że doradca Prezydenta złożył wymagane prawem oświadczenie majątkowe w ciągu 30 dni od zatrudnienia. Jednocześnie stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie zobowiązania niektórych pracowników Urzędu Miejskiego w [...] do składania oświadczeń majątkowych Prezydentowi Miasta, oświadczenia majątkowe osób wymienionych w § 1 - w tym doradców - po wypełnieniu stanowią dokument opatrzony klauzulą "zastrzeżone" z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej ochrony i nie podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Prezydent wskazał także, iż oświadczenia osób wymienionych w tytule zarządzenia nie stanowią rodzaju informacji podlegających obowiązkowi udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. nie są informacją publiczną. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zdaniem skarżącego, w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazano, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji osób pełniących funkcje publiczne, w czym z pewnością mieści się wysokość zarobków. Powołując się na stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2013 r. II SA/Wa 1302/13 oraz w wyroku WSA w Opolu z 29 kwietnia 2014 r. II SAB/Op 18/14 wskazał, iż co prawda pracownicy samorządowi nie stanowią członków korpusu Służby Cywilnej, ale zasady dotyczące jawności warunków powierzenia i wykonywania funkcji są identyczne. Skarżący zwrócił także uwagę na dotyczący tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/15. Następnie przytoczył treść art. 115 § 19 kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z kolei zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest: osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką osobą. Konkludując skarżący wskazał na błędy organu w konstrukcji pisma udzielonego w odpowiedzi na jego wniosek. Zdaniem skarżącego, ograniczając prawo do uzyskania informacji publicznej organ powinien wydać decyzję administracyjną, która zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji mimo, że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej, gdyż skarżący otrzymał wnioskowane dane, które stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, publ. cbois). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne zawiera art. 6 u.d.i.p. Nadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił we wspomnianych już przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia i objaśnienia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Informacji publicznej nie stanowią także wytworzone przez organ realizujący określone zadania publiczne dokumenty pracownicze, osobowe związane stricte z zatrudnianiem pracowników, w celu realizacji ustawowych zadań. W konsekwencji charakteru takiego nie posiadają także pisma przewodnie do dokumentów osobowych. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że dane personalne osób będących doradcami Prezydenta są informacją publiczną i organ udostępnił skarżącemu te dane. Z uwagi na powyższe rozważania, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że oświadczenia majątkowe doradców Prezydenta Miasta [...] stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informację publiczną stanowią oświadczenia majątkowe osób pełniących w organach samorządu terytorialnego funkcje określone w art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) tj. radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw aby per analogiam rozszerzyć ten zakres na inne osoby pełniące funkcje w jednostkach samorządu terytorialnego, które również są obowiązane do składania oświadczeń majątkowych. Oświadczenia majątkowe tych osób, w tym doradców, stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) w związku z art. 32 i art. 33 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202) w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba która je złożyła wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, sprawa ujawnienia oświadczeń majątkowych doradców Prezydenta nie dotyczy informacji publicznej, a zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.