II OSK 1558/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1157/15 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] w W. na rzecz T. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1157/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr - [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy [...] w W. nałożył na inwestora T. D. obowiązek wykonania i przedstawienia oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), aktualnej opinii kominiarskiej i aktualnego protokołu z przeglądu instalacji gazowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia R. i T. D., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane wykonane przez inwestora T. D. w lokalu nr [...] polegały na wymianie posadzek w łazience i garderobie oraz podłóg w pozostałych pomieszczeniach, przeniesieniu łazienki do pomieszczenia kuchni w związku z czym przerobiono instalację kanalizacyjną, wymieniono też w całości instalację elektryczną, przerobiono instalację gazową oraz wykonano nową instalację c. o. W pomieszczeniu łazienki urządzono garderobę, w której zamontowano piec gazowy dwufunkcyjny z samodzielną komorą spalania, w pomieszczeniu tym nie ma wentylacji grawitacyjnej. Z pieca gazowego wyprowadzono rurę stalową do odprowadzania spalin poprzez strop i połać dachową ponad dach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że inwestor przedłożył opinię kominiarską nr [...] z dnia 11 lipca 2011 r., sporządzoną przez mistrza kominiarskiego G. W., w której stwierdzono, że przewody wentylacyjne i spalinowe w lokalu mieszkalnym nr [...] są drożne, posiadają prawidłowy ciąg oraz nadają się do dalszego użytku zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto inwestor przedłożył również protokół nr [...] z dnia 29 listopada 2013 r. z przeprowadzonej w dniu 22 października 2013 r. ponownej kontroli przewodów kominowych sporządzony przez mistrza kominiarskiego D. B. oraz protokół z dnia 3 kwietnia 2014 r. z wykonanej próby szczelności instalacji gazowej w lokalu nr [...]. Oba protokoły potwierdzały prawidłowe działanie przewodów kominowych oraz instalacji gazowej. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wykracza poza roboty objęte decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2013 r., która dotyczyła wyłącznie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej oraz przeniesienia gazomierza na klatkę schodową. W ocenie organu odwoławczego zakres przeprowadzonych robót w lokalu nr [...] oraz naruszenie elementów konstrukcyjnych obiektu (strop i połać dachowa) uzasadnia przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora w ww. lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł T. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przede wszystkim nie wykazano, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą układu funkcjonalnego lokalu nr [...], nie uzasadniono także żądania przedłożenia aktualnej opinii kominiarskiej i protokołu z przeglądu instalacji gazowej. Zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, że inwestor przedłożył opinię sporządzoną przez mistrza kominiarskiego stwierdzającą drożność przewodu kominowego oraz ekspertyzę potwierdzającą szczelność przebudowy instalacji gazowej. A zatem w ocenie Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym nieuzasadnione było ponowne zobowiązanie inwestora do przedłożenia aktualnej opinii kominiarskiej oraz protokołu z przeglądu instalacji sanitarnych, skoro organ nie podważył uprzednio złożonych opinii i ekspertyzy sporządzonych przez osoby posiadające określone uprawnienia budowlane. Odnosząc się natomiast do żądania organu przedłożenia oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonywanych robót budowlanych związanych ze zmianą układu funkcjonalnego w lokalu nr [...] Sąd zauważył, że organ nie powołał takich okoliczności, które czyniłyby zasadnym nałożenie na stronę obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym organ nie wykazał "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w ww. przepisie. Ponadto Sąd wskazał, że przed wydaniem orzeczenia nakładającego obowiązek przewidziany w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Brak dokonania takich ustaleń oznacza naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył również, że skoro art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przerzuca na stronę koszty ustalenia jakości wykonanych robót, użytych materiałów bądź stanu technicznego budynku, to przepis ten powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. Zaskarżając wyrok w całości Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane jeszcze przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, a także przekroczyły jego zakres i ich wykonanie budzi uzasadnione wątpliwości, co powinno prowadzić do nałożenia na inwestora stosownych obowiązków w celu wyjaśnienia charakteru przeprowadzonych przez niego robót; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez niezbadanie w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu, brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowodów w sprawie i uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie wyjaśnia w sposób dostateczny procesu decyzyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie z art. 188 P.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący - T. D. wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej przez podmiot niebędący stroną postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Oceniając uprawnienie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie miał legitymację skargową w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 173 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Natomiast zgodnie z art. 12 P.p.s.a. przez stronę rozumie się również uczestnika postępowania, którym stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. była traktowana jako strona w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji, a także jako uczestnik postępowania przed Sądem administracyjnym pierwszej instancji. Doręczono jej również odpis orzeczenia z uzasadnieniem. Tak więc błędne jest utożsamianie przez pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 K.p.a., z interesem prawnym dającym podstawę do skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego. Legitymacja procesowa strony do wniesienia skargi, na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Wynika to z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli sądowej określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., może być bowiem oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Odnosząc się zatem do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu wnoszącej skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Analiza art. 81c ust. 1 - 2 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że ustawodawca przyznał w niej organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w stosunku do uczestników procesu budowlanego uprawnienia do żądania udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (ust. 1), a także ocen technicznych lub ekspertyz (ust. 2). Art. 81c ust. 2 ustawy stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z powyższego jasno wynika, że organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2 jest istnienie uzasadnionych wątpliwości. Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Ustawowa przesłanka czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być jednakże automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak przyjął to organ odwoławczy. Czyli sam fakt wykonania niektórych robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesienie gazomierza na klatkę schodową dla lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy [...] w W. inwestor otrzymał stosowne pozwolenie. Tak więc dla ustalenia czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane istotne znaczenie może mieć sam rodzaj, charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. W przypadku nieskomplikowanych robót, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli może być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie, zwłaszcza gdy, jak ma to miejsce w tym przypadku, charakter wykonanych robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem, polegających na zmianie układu funkcjonalnego lokalu nr [...], nie był skomplikowany. Organy dysponowały również przedłożonymi przez inwestora opiniami sporządzonymi przez mistrzów kominiarskich stwierdzającymi drożność przewodu kominowego oraz ekspertyzą potwierdzającą szczelność przebudowy instalacji gazowej. A zatem również fakt wyprowadzenia rury stalowej z pieca gazowego poprzez strop i połać dachową ponad dach nie uzasadniał istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych w ww. lokalu. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego powinien być bowiem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08). Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2. Należy również zwrócić uwagę, że przepis art. 81 c zawarty jest w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. To umiejscowienie powołanego przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Takie stanowisko zajął NSA (w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98). Również w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r. NSA stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy (sygn. akt II OSK 954/07). W tej mierze konieczna jest prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, od niej bowiem zależy możliwość dalszych ewentualnych działań organu. Ma to również wpływ na zakres żądanej ekspertyzy. Słusznie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ w żaden sposób nie uzasadnił konieczności ponownego zobowiązania inwestora do przedłożenia aktualnej opinii kominiarskiej oraz protokołu z przeglądu instalacji sanitarnych, w sytuacji gdy opinie takie były w aktach sprawy, a organ nie podważył tych uprzednio złożonych opinii i ekspertyzy sporządzonych przez osoby posiadające określone uprawnienia budowlane. Dokonując oceny całościowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które pozwalałoby na stwierdzenie, że spełniona została ustawowa przesłanka określona w art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, czyli uzasadniona wątpliwość co do jakości wykonanych robót budowlanych w lokalu, spełnienie której jest konieczne dla nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej lub ekspertyzy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, zgodnie z wymogami tego przepisu, przyczyny, dla których uchylenie wydanych w sprawie postanowień uznał za zasadne. Uzasadnienie wyroku spełnia więc wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, ale tylko wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa z 2010 r., nr 3, poz. 39). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzupełniająco wskazać także należy, że Sąd pierwszej instancji bezsprzecznie prawidłowo wywiązał się z obowiązków nałożonych przez art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia pod kątem jego legalności, w oparciu o dokładną analizę stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów, a po wtóre orzekł w granicach sprawy zakreślonych skargą, nie czyniąc przedmiotem kontroli sądowej sprawy innej niż ta, w której wniesiono skargę. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.