II OSK 219/18

Dnia 22 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2172/15 w sprawie ze skargi D. B.-L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2172/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę D. B.-L. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr. 243, poz.1623, dalej: "P.b."), nakazał Skarżącej i właścicielowi obiektu, rozbiórkę budynku mieszkalnego murowanego o wymiarach 4,35m x 6,10m, 1,75m x 2,20m i 1,50m x 3,50m, powierzchni zabudowy 35,63 m2, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości Ś. 115B, gm. B.. Rozbiórkę poprzedziło postanowienie z dnia 6 października 2011 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku i nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 3-ch miesięcy dokumentów umożliwiających legalizację samowoli. Z dniem 12 stycznia 2012 r. upłynął termin przedłożenia dokumentów. Skoro Skarżąca nie wykonała obowiązku, wobec tego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r. Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015r., PINB na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 150 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267, dalej: "K.p.a."), odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego. PINB podał, że Skarżąca brała osobiście udział w kwestionowanym postępowaniu jako strona postępowania, a po ustanowieniu pełnomocnika - przez pełnomocnika (pełnomocnictwo z dnia 13 grudnia 2011 r. przedstawiono w dniu 23 stycznia 2012 r.). Na podstawie art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. organ zawiadomił Skarżącą o przygotowywanym rozstrzygnięciu (doręczenie nastąpiło w dniu 22 marca 2012 r.). Następnie, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., zawiadomienie tej samej treści skierowano do pełnomocnika; doręczenie nastąpiło w dniu 27 marca 2012 r.). Skarżąca została pouczona o skutkach niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych w postanowieniu z dnia 6 października 2011 r. obowiązków. Decyzja nakazująca rozbiórkę została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 17 kwietnia 2012 r. Od decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna w dniu 2 maja 2012 r. W dniu 7 maja 2012 r. Skarżąca przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy B., następnie w dniu 27 lipca 2012 r. projekt budowlany, po czym w dniu 21 sierpnia 2012 r. pobrała z PINB ww. projekt w celu uzupełnienia; projekt został ponownie złożony w dniu 24 sierpnia 2012 r. Zatem uczestniczyła osobiście, a także przez pełnomocnika jako strona, w prowadzonym postępowaniu. Odmawiając wznowienia postępowania organ wziął pod uwagę fakt, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie 1-go miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania został nadany w placówce pocztowej w dniu 28 listopada 2014 r. i wpłynął do PINB w dniu 1 grudnia 2014r., czyli z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art.148 § 2 K.p.a. PINB uznał, że nie można przyjąć, że o decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżąca dowiedziała się z pisma PINB z dnia 20 października 2014 r., oraz z upomnienia z tej daty wzywającego do wykonania obowiązku, które zostały Skarżącej doręczone w dniu 28 października 2014 r.; decyzja o rozbiórce z dnia [...] kwietnia 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi w dniu 17 kwietnia 2012 r., o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z pieczątką Kancelarii Adwokackiej. Informacja o cofnięciu pełnomocnictwa adwokatowi Skarżącej została złożona w PINB w dniu 23 grudnia 2014 r., to jest po wydaniu decyzji o rozbiórce oraz po złożeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego (po dniu 1 grudnia 2014 r.). W zażaleniu Skarżąca podniosła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z niewykonaniem czynności przez pełnomocnika. Pełnomocnik nie przekazał jej informacji o przedmiotowej decyzji, którą powzięła dopiero w chwili otrzymania w dniu 28 października 2014 r. pisma z PINB oraz upomnienia. Decyzje doręczane były adwokatowi, którego pełnomocnictwo nie obejmowało reprezentacji w niniejszej sprawie, zatem wszystkie doręczenia były wadliwe. Fakt wyznaczenia pełnomocnika nie pociąga za sobą automatycznie spełnienia wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto organ nie ustalił zakresu udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa, które nie dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Wszelkie doręczenia dokonywane w sprawie były wadliwe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podkreślając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Skarżącą z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 K.p.a. Nadany został bowiem na adres PINB, za pośrednictwem Poczty Polskiej, w dniu 28 listopada 2014 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ostateczna PINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., doręczona została pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 17 kwietnia 2012 r. Zakres pełnomocnictwa obejmował sprawę dotyczącą zabudowy działki nr [...]. Bez wątpienia obejmował także postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną organu powiatowego. Pełnomocnictwo zostało cofnięte pismem Skarżącej dopiero w dniu 23 grudnia 2014 r. W dacie wydania decyzji, PINB prawidłowo, stosownie do treści art. 40 § 2 K.p.a., skierował rozstrzygnięcie na adres pełnomocnika. Wiedza pełnomocnika o decyzji administracyjnej jest tożsama z wiedzą strony a dzień, w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji, również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony. Oświadczenie woli o rozwiązaniu pełnomocnictwa do akt sprawy zostało złożone w dniu 23 grudnia 2014 r. W takiej sytuacji przyjąć należy, że Skarżąca posiadła wiedzę o treści decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., już w dniu 17 kwietnia 2012 r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożony został z uchybieniem ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. W skardze Skarżąca powieliła argumenty podniesione w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że nie została spełniona przesłanka umożliwiająca wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie. W kwestionowanym postępowaniu Skarżąca brała udział osobiście, jako strona postępowania, a po ustanowieniu pełnomocnika - przez pełnomocnika (pełnomocnictwo z dnia 13 grudnia 2011 r. przedstawione w PINB w dniu 23 stycznia 2012 r.). Powtarzając za organami chronologię zdarzeń WSA zaakcentował, że wydanie decyzji kończącej postępowanie poprzedzone zostało postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów, od których zależna była legalizacja budynku. Skarżąca została pouczona o skutkach niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych w postanowieniu obowiązków. Termin wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] października 2011 r. minął z dniem 12 stycznia 2012 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 17 kwietniu 2012 r. Natomiast w dniu 23 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącej zawierające prośbę aby "wszystkie uwagi, postanowienia i decyzje przesyłać mojemu pełnomocnikowi" z podaniem imienia, nazwiska i adresu pełnomocnika. Decyzja nakazująca rozbiórkę stała się decyzją ostateczną w dniu 2 maja 2012 r. W dniu 7 maja 2012 r. Skarżąca przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy, następnie w dniu 27 lipca 2012 r. projekt budowlany, po czym w dniu 21 sierpnia 2012 r. (kiedy decyzja rozbiórkowa już zapadła), pobrała z PINB ww. projekt w celu uzupełnienia i ponownie przedłożyła go w dniu 24 sierpnia 2012 r. Taki tok postępowania, według WSA, dobitnie świadczy, że Skarżąca czynnie i osobiście uczestniczyła w postępowaniu, a po udzieleniu pełnomocnictwa, także przez pełnomocnika. Dlatego nie można przyjąć, że o decyzji rozbiórkowej Skarżąca dowiedziała się z pisma PINB z dnia 20 października 2014 r. oraz z upomnienia z tej samej daty, wzywającego do wykonania obowiązku, które zostały doręczone w dniu 28 października 2014 r. WSA podkreślił, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Poza tym wiedza pełnomocnika o decyzji administracyjnej jest tożsama z wiedzą strony a dzień, w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji, również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony. W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 33 § 2 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału postępowania zgromadzonego w sprawie w zakresie, w jakim uznano, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi obejmowało swoim zakresem umocowanie do reprezentacji w sprawie nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego murowanego, podczas gdy z treści pełnomocnictwa nie wynikało, jakich spraw dotyczy umocowanie, a w konsekwencji czego nie można było uznać, że adwokat jest upoważniony do reprezentacji Skarżącej; art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 148 § 1 i 2 K.p.a. w zakresie, w jakim organ administracji odmówił wznowienia postępowania w sytuacji, gdy skarżąca nie brała czynnego udziału w postępowaniu i nie miała wiedzy o wydanej w sprawie decyzji, a nadto złożyła podanie o wznowienie postępowania przed upływem ustawowego terminu; 2. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji przepisu art. 15 K.p.a. oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający pełną weryfikację sposobu sprawowania kontroli sądowoadministracyjnej przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym najdalej idącym zarzutem tego środka odwoławczego jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 33 § 2 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału postępowania zgromadzonego w sprawie i uznanie, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi obejmowało swoim zakresem umocowanie do reprezentacji w sprawie nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego. Zdaniem Skarżącej z treści pełnomocnictwa nie wynikało, jakich spraw dotyczyło umocowanie. Pełnomocnictwo nie określało bowiem zakresu upoważnienia, gdyż zostało udzielone w sposób niepozwalający zidentyfikować, w jakich sprawach pełnomocnik ma występować. Wskazano, że sformułowanie "sprawy zabudowy na działce ew. [...]" budzi zasadnicze wątpliwości, czy pełnomocnictwo to obejmuje swoim zakresem również sprawy w przedmiocie rozbiórki budynków, czy np. wyłącznie sprawy związane z uzyskaniem pozwoleń na budowę. Prawidłowo skarga kasacyjna podnosi, że w dokumencie pełnomocnictwa z daty Warszawa, 13 grudnia 2011 r. udzielonym adwokatowi zapisano, że pełnomocnictwo dotyczy zabudowy działki [...]. Wskazać jednak należy, że dokument ten złożony został w PINB w dniu 23 stycznia 2012 r. (k. 15 akt adm.) do postępowania obejmującego legalizację samowoli budowlanej na działce [...]. W sprawie tej, w dniu 6 października 2011 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał Skarżącej prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację budynku. Ponieważ Skarżąca wymaganych dokumentów nie przedłożyła, wobec tego PINB zawiadomieniem z dnia 22 marca 2012 r. poinformował pełnomocnika-adwokata o zakończeniu postępowania oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Odbiór zawiadomienia adwokat potwierdził w dniu 27 marca 2012 r. (k.17 akt adm.). Wobec braku jakichkolwiek wniosków, PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego murowanego o szczegółowo podanych wymiarach, znajdującego się na działce [...] i decyzję tę doręczył w dniu 17 kwietnia 2012 r. adwokatowi (k. 9 akt adm.). Po doręczeniu decyzji, w dniu 23 kwietnia 2012 r. do PINB wpłynęło pismo Skarżącej z 11 kwietnia 2012 r. następującej treści: "Proszę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o wszystkie uwagi, postanowienia i decyzje przesłać mojemu pełnomocnikowi (...)"; w tej części pisma Skarżąca podała imię i nazwisko adwokata oraz adres kancelarii, zgodnie ze złożonym pełnomocnictwem (k. 15). Mając powyższe na uwadze zasadnie WSA podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej na działce [...] Skarżąca była reprezentowana przez adwokata, na podstawie pełnomocnictwa z dnia 13 grudnia 2011 r., złożonego w PINB 23 stycznia 2012 r. Prowadzi to do wniosku, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie realizując zasady prawdy obiektywnej, oficjalności postępowania dowodowego i prawdy obiektywnej co oznacza, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 33 § 2 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Formułując zarzut naruszenia na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 K.p.a. skarga kasacyjna podnosi, że Skarżąca nie brała czynnego udziału i nie miała wiedzy o wydanej decyzji. Zatem podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przed upływem ustawowego terminu, gdyż o istnieniu decyzji Skarżąca dowiedziała się dopiero z dniem 28 października 2014 r., czyli z dniem doręczenia pism PINB z dnia 20 października 2014 r. oraz upomnienia z dnia 20 października 2014 r. Jak już wyżej wskazano prawidłowe okazały się ustalenia, że w sprawie objętej podaniem o wznowienie postępowania, zakończonej decyzją PINB o nakazie rozbiórki z dnia [...] kwietnia 2012 r., Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika-adwokata. Wobec powyższego na pełną aprobatę zasługuje konkluzja WSA, że wiedza pełnomocnika o decyzji administracyjnej jest tożsama z wiedzą strony a dzień, w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony. Oznacza to, że Skarżąca poprzez doręczenie decyzji o rozbiórce w dniu 17 kwietnia 2012 r. pełnomocnikowi, w dacie tej powzięła wiadomość o tym rozstrzygnięciu. Stąd też od tej daty (doręczenia decyzji pełnomocnikowi) rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania zarówno dla pełnomocnika, jak i dla samej Skarżącej. Jest to także data rozpoczęcie biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wobec tego złożenie podania o wznowienie postępowania przez Skarżącą z podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w placówce pocztowej w dniu 28 listopada 2014 r. nastąpiło po upływie terminu jednego miesiąca licząc od dnia, w którym Skarżąca dowiedziała się o decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.). Tym samym o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów nie może być mowy. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji przepisu art. 15 K.p.a. oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający pełną weryfikację sposobu sprawowania kontroli przez sąd I instancji. Stawiając zarzut pominięcia przez WSA określonych zarzutów, w tym przypadku naruszenia przez WINB art. 15 K.p.a., koniecznym było wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd zarzutu tego nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza ogólnikowym stwierdzeniem naruszenia art. 15 K.p.a. nie wskazano, jakich zarzutów organ II instancji nie rozpoznał. Nie wskazano też, że WSA oddalając skargę dopuścił się naruszania przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji bez pokrycia wskazano na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, podanie o wznowienie postępowania oraz treść zaskarżonego aktu. Zatem o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić w przypadku, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy, które wyznaczyło podanie Skarżącej o wznowienia postępowania z podstawy przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Również WSA nie zignorował uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, których zresztą skarga kasacyjna, poza ogólnikowym przywołaniem art. 15 K.p.a. w uzasadnieniu nie wskazuje, bo uchybień takich nie było. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny konstatuje, że przepis art. 15 K.p.a. wyraża zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Treść uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] maja 2015 r., zażalenia oraz objętego skargą postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2015 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy rozważył wszystkie żądania strony i w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ustosunkował się do nich w uzasadnieniu. Zatem zasada dwuinstancyjności postępowania przez WINB nie została naruszona. Jeśli chodzi o art. 141 § 4 P.p.s.a., to przepis ten zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie narusza wzorca ustawowego a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Wszystko to oznacza, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. nie może być mowy. Wskazane przepisy mają bowiem ogólny charakter (blankietowy), wynikowy, stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę. Innymi słowy o trafności zarzutu naruszenia przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.