I OSK 1998/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 159/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 159/15 wydanym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt pierwszy) oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi). W pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt trzeci). Ponadto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt czwarty). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Stowarzyszenie [...] przedmiotem skargi uczyniło bezczynność Burmistrza Miasta B. polegającą na nieudzieleniu kompletnej informacji publicznej w postaci skanów "(...) wszystkich faktur wraz z opisem merytorycznym, które podlegały opłacie ze środków finansowych, o których jest mowa w zarządzeniu [...] i dotyczące wydatków zaklasyfikowanych w: dział [...]; rozdział [...]; paragraf [...] na zadaniu: umowa na usługi prawne, usługi restauracyjne". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Miasta B., zaskarżając go w zakresie punktów pierwszego, drugiego i czwartego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez ustalenie, że w sprawie zachodzi bezczynność w sytuacji gdy taki stan nie zaistniał, a Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta B. w udzieleniu informacji publicznej ze względu na wystąpienie w ocenie Sądu I instancji podstaw do stwierdzenia bezczynności, w sytuacji gdy w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucono również naruszenie "art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a." poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie, że celem Stowarzyszenia [...] nie było uzyskanie żądanej informacji, ale zainicjowanie postępowania sądowego, co też stanowiło cel sam w sobie, i w konsekwencji niezakwalifikowanie złożonej skargi jako nadużycie prawa do sądu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie o jego uchylenie w żądanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 19 listopada 2015 r. udostępniono wnioskującemu Stowarzyszeniu żądany dokument - skan faktury VAT nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wystawionej z tytułu usług prawnych za miesiąc październik 2015 roku. Przyznano, że do przesłanego skanu omyłkowo nie został doręczony opis merytoryczny faktury, podkreślono jednak, że nie jest to odrębny dokument, ale jedynie druga strona tego samego dokumentu (faktury VAT nr [...]). W ocenie autorki skargi kasacyjnej uzasadnione wątpliwości budzi taka sama kwalifikacja nieudostępnienia żądanej informacji (milczenie wobec złożonego wniosku) i omyłkowego nieprzesłania części żądanego dokumentu z uwagi na błąd przy jego skanowaniu całkowicie niezawiniony przez organ. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej analiza stanu faktycznego sprawy musi prowadzić do wniosku, że nie mamy w niej do czynienia ze stanem bezczynności organu, bowiem wniosek stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony i zrealizowany, tak więc nie wystąpiła przesłanka stanu bezczynności, jaką jest "milczenie w stosunku do wniosku strony". Ponadto podniesiono, że okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności brak tylko jednej strony (drugiej strony faktury), niezwłoczne przesłanie brakującej strony, wyjaśnienie przez organ okoliczności nieprzesłania części żądanego dokumentu oraz działania wnioskującego Stowarzyszenia po otrzymaniu brakującej części dokumentu oraz odpowiedzi na skargę, wymagają rozważenia, czy w sprawie nie miało miejsca nadużycie prawa. Zwrócono uwagę, że wątpliwości może budzić, czy dla skarżącego Stowarzyszenia celem zainicjowania postępowań sądowych była ochrona naruszonych praw, czy też stanowiło to cel sam w sobie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, stając na stanowisku, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie częściowo nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Oczywiście bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 p.p.s.a. poprzez niezakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji skargi jako nadużycia prawa do sądu. Przepisy te nie mogły być stosowane w niniejszej sprawie a tym samym nie mogły być naruszone przez Sąd pierwszej instancji przez jego błędną wykładnię. Zgodnie bowiem z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w jej części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie wydano decyzji ani postanowienia, a przedmiotem skargi była bezczynność organu. Zatem Sąd nie mógł zastosować w niniejszej sprawie tego przepisu. Natomiast stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęta była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W sprawie tej nie odmówiono udostępnienia informacji publicznej ani nie wydano decyzji o umorzeniu postępowania. Zatem przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, tym samym Sąd nie mógł ich naruszyć. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy przede wszystkim wskazać, że także on nie został sformułowany prawidłowo. Autor skargi kasacyjnej naruszenie "art. 1, 10 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" upatruje w ustaleniu, "że w sprawie zachodzi bezczynność w sytuacji gdy biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne nie zaistniał stan bezczynności organu, a Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego". Stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszyć prawo materialne można poprzez jego błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzut ten uzasadnia błędną oceną stanu faktycznego. W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Tym niemniej odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy przypomnieć, że bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. sąd stwierdza na podstawie art. 149 p.p.s.a. Taką też podstawę prawną przywołał Sąd pierwszej instancji uznając, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Jednak pomimo kwestionowania stanowiska sądu, że w sprawie nastąpiła bezczynność, autor skargi kasacyjnej nie zarzucił naruszenia tego przepisu. Zarzucił natomiast naruszenie art. 1 u.d.i.p. nie podając, który z trzech ustępów został naruszony. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca określił co to jest informacja publiczna. W niniejszej sprawie ta kwestia nie była przedmiotem sporu co potwierdza także to, że organ przed wydaniem zaskarżonego wyroku udzielił żądanej informacji. Oczywistym także jest, że w sprawie nie miał zastosowania art. 1 ust. 2 i 3 u.d.i.p. Natomiast istota zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 13 ust. 1 u.d.i.p. tkwi w tym, że zdaniem Burmistrza Miasta B., nawet omyłkowe udzielenie tylko częściowej informacji, usuwa jego bezczynność. Stosownie do tych przepisów informacja publiczna jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Ich właściwość dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu – por. wyr. NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83 (GP 1983, nr 24). Reasumując organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie załatwił sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a. albo, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., a także, jeżeli nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji – por. wyr. NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (OSP 2000, nr 6, poz. 87). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przewidziano natomiast formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Na gruncie wskazanych regulacji o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych w nim wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wymaga przy tym podkreślenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji bądź wydania decyzji odmownej w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej. Wydanie decyzji odmownej następuje w sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udzielona m.in. ze względu na ograniczenia prawa dostępu do żądanych informacji publicznych przewidziane w art. 5 ustawy, obejmującym ograniczenie tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z przewidzianymi jednakże wyjątkami. W sytuacji gdy organ jest w posiadaniu informacji publicznej, wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje (art. 14 ust. 1 ustawy), a także w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy. W razie niemożliwości dochowania tego terminu, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W sytuacji natomiast, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia (art. 1 ust. 2), odmowa następuje w formie czynności materialno-technicznej, tj. pisma, zawierającego informację o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy. Przy czym informacja ta jest również informacją publiczną i winna być udzielona w określonych przepisami terminach. W kontekście powyżej powołanych przepisów można wyprowadzić wniosek, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany (organ) nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje żadnej innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnosił, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego. Stanowisko to nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie. Z tą ostatnią sytuacją, w ocenie NSA, mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że na dzień wniesienia skargi organ udostępnił tylko część żądanej informacji, to bez względu na to z jakiej przyczyny to nastąpiło, do dnia przekazania wnioskodawcy całej żądanej informacji, organ naruszając przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pozostawał w bezczynności, ponieważ nie udostępnił całej informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku o jej udostępnienie. Z uwagi na to, że organ był w bezczynności na dzień wniesienia skargi, to była ona wówczas zasadna. Zatem brak było przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na udzielenie skarżącemu pełnej informacji publicznej dopiero w toku postępowania sądowego (przed wydaniem zaskarżonego wyroku), postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do jej udzielenia należało umorzyć, co Sąd prawidłowo uczynił. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek Stowarzyszenia o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie wykazało ono, że koszty takie poniosło.